开启新征程良法善治新篇章——十三届全国人大及其常委会立法工作综述

　　法治兴则民族兴，法治强则民族强。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，以前所未有的决心、举措和力度推进全面依法治国。在习近平法治思想指引下，我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。

　　良法是善治之前提。制定良法，是新时代赋予立法者的神圣使命。五年来，十三届全国人大及其常委会坚持以习近平法治思想为指导，全面贯彻党中央决策部署，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断加强和改进立法工作，以良法促进发展、保障善治，立法工作呈现任务重、覆盖广、节奏快、质量高的显著特征，取得非凡成绩。

　　从高票通过宪法修正案，到努力把全面实施宪法提高到新水平；从编纂完成民法典，到不断完善国家机构组织建设相关法律；从制定实施强化公共卫生法治保障立法修法工作计划，到初步形成生态环保法律体系；从加快推进改革开放、经济发展、教育科技、国家安全等重要领域基础性、综合性、统领性法律出台，到填补网络数据、生物安全等新兴领域立法空白实现突破，再到持续加强涉外领域立法……截至2022年12月31日，十三届全国人大及其常委会通过宪法修正案，制定法律47件，修改法律111件次，作出法律解释1件，通过有关法律问题和重大问题的决定51件次，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系日益完备、日臻完善，为全面依法治国提供基本依据，开启新征程良法善治崭新篇章。

2021年7月9日，十三届全国人大常委会首次加开委员长会议，即第九十七次委员长会议，专题研究讨论正在进行审议的法律草案。摄影/马增科

　　推动宪法全面贯彻实施：凝聚奋进磅礴力量

　　2018年3月17日，庄严的人民大会堂，国徽高悬，耀眼夺目。

　　在十三届全国人大一次会议上，新当选的中华人民共和国主席、中央军事委员会主席习近平，左手抚按宪法，右手举拳，庄严宣誓——“我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责……”

　　铮铮誓言在人民大会堂久久回荡。这是人民选举出的国家领导人对宪法的尊崇，对人民的郑重承诺。

　　2022年12月19日，习近平总书记发表署名文章《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，为推进新时代宪法制度建设和加强宪法实施工作提供根本遵循。

　　宪法承载着我们党百年奋斗重大成就和历史经验，承载着14亿多中国人民共圆民族复兴的伟大梦想。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把宪法摆在全面依法治国战略布局的突出位置，高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，推动宪法制度实践创新和与时俱进，取得一系列新成效新经验。

　　不负光荣使命，履行法定职责。十三届全国人大及其常委会深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，履行宪法职责，创新宪法实施，努力把全面实施宪法提高到一个新水平。

　　宪法与时俱进，方能护国安邦。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议高票通过《中华人民共和国宪法修正案》。

　　宪法修正案确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容，完善宪法确立的国家根本任务、奋斗目标和国家领导体制，确立国家监察制度……把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果通过国家根本法确认下来，使之成为全国各族人民的共同遵循。

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。

　　通过宪法修正案，编纂完成民法典，制定英雄烈士保护法、外商投资法、长江保护法、个人信息保护法等法律，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法……以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完善，夯实国家长治久安的制度根基。

　　修改或制定全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、监察法、人民法院组织法、人民检察院组织法……与宪法密切相关的国家机构、组织建设方面法律发展完善，为在法治轨道上推动国家治理体系和治理能力现代化提供制度保障。

　　五年来，全国人大常委会认真履行宪法实施监督职责，坚持依宪立法，把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律中。

　　全国人大设立宪法和法律委员会，全国人大常委会法工委成立宪法室，更有力推动宪法实施、加强宪法监督；实施宪法规定的功勋表彰制度，使不朽功勋照亮民族复兴的伟大征程；实施宪法规定的特赦制度，让法安天下德润人心；制定实施香港国安法，修改完善香港选举制度，确保“一国两制”事业行稳致远；修改国旗法、国徽法，维护宪法确立的国家重要象征和标志的尊严等，全国人大及其常委会不断丰富宪法实施的实践，提高宪法实施水平，推动宪法实施发生了开创性、历史性、全局性变化。

　　宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。

　　五年来，合宪性审查工作取得新进展新成效，全国人大及其常委会对所有提请审议的法律草案和决定决议草案进行合宪性审查，区分不同情况分别作出相应安排，坚决把好统一审议环节的宪法关，确保每一部法律、每一项制度、每一条规定都符合宪法规定、宪法原则、宪法精神。

　　五年来，完善和加强备案审查制度取得新的突破：接受报送备案的各类法规、司法解释、特别行政区本地法律共7261件，“有件必备”的目标已经实现；制定或修改《法规、司法解释备案审查工作办法》等，规范备案审查程序和工作流程；在中国人大网开通审查建议在线提交平台，建立国家法律法规数据库，为社会公众提供服务；建立备案审查案例指导制度，成立备案审查专家委员会，加强理论研究和宣传力度……

　　全国人大常委会不断推进合宪性审查工作、加强备案审查制度和能力建设、依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件等工作，让宪法权威和宪法力量走向社会，真正融入百姓生活，成为生活准则。

　　宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。

　　加强宪法学习宣传教育是实施宪法的重要基础。全国人大及其常委会扎实有效开展法治宣传教育，大力弘扬宪法精神，持续提升全体公民法治意识和法治素养，让宪法精神更加深入人心、厚植心田。

　　加快完善中国特色社会主义法律体系：深化拓展立法领域

　　“通过！”2020年5月28日，十三届全国人大三次会议高票表决通过《中华人民共和国民法典》。7编、1260条、10多万字，一部具有中国特色、体现时代精神、反映人民意愿、保障民事权利、维护社会公平正义的法典就此诞生，宣告中国“民法典时代”正式到来。

　　法律是治国重器，法治是治国理政的基本方式。盛世铸典是十三届全国人大及其常委会坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国重大战略部署，加快完善中国特色社会主义法律体系的生动写照。

　　五年来，十三届全国人大及其常委会在保证质量的前提下加快立法工作步伐，围绕党和国家工作大局，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，推进新时代立法工作高质量发展。

　　国家安全是国家生存和发展的基本前提和重要保障。本届以来，国家安全立法围绕重点议题持续发力。通过数据安全法，提升国家数据安全保障能力；修改国防法，通过军人地位和权益保障法、退役军人保障法等，厚植强军兴军的法治根基；制定反外国制裁法、海警法、陆地国界法等，用法治力量保障国家主权、安全和发展利益。

　　改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，始终相伴而行。制定外商投资法、海南自由贸易港法等，在法治轨道上打造我国开放型经济新高地。

　　高质量立法助推高质量发展。制定乡村振兴促进法、修改种子法，为乡村加速腾飞点燃“法治引擎”;修订科学技术进步法，加快实现高水平科技自立自强;修改反垄断法，制定期货和衍生品法，支持和引导资本健康发展……立法紧跟时代步伐，为高质量发展注入法治新动能。

　　强化公共卫生法治保障，织牢公共安全“防护网”。面对突如其来的新冠肺炎疫情，全国人大及其常委会迅速制定和实施强化公共卫生法治保障立法修法工作计划，医师法、突发事件应对法等法律相继通过或迎来修改，多效并举、全方位强化公共卫生安全机制，突出保障人民群众生命健康安全。

　　良好生态环境是最普惠的民生福祉，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。全国人大及其常委会制定长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法、湿地保护法等，修改大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等多部生态环保法律。目前，“1+N+4”的生态环保法律体系已经基本形成，为践行生态文明、建设美丽中国增添浓墨重彩的一笔。

　　对标人民对美好生活的向往，加快民生领域立法，推动解决人民群众急难愁盼问题，全国人大及其常委会出台了一批与人民群众幸福美好生活紧密相关的法律——制定家庭教育促进法，修改教育法、职业教育法，依法治教保障立德树人；反食品浪费法、农产品质量安全法先后亮相，始终绷紧粮食安全这根弦；个人信息保护法和反电信网络诈骗法打出重拳，为维护公民在网络空间的合法权益筑牢“防火墙”；妇女权益保障法大修，促进男女平等和妇女全面发展，用法律撑起妇女权益“半边天”……

　　良法是善治之前提，立法是法治的“最先一公里”。五年来，全国人大及其常委会切实加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备、维护国家安全所急的法律制度，中国特色社会主义法律体系日臻完善。

　　坚持以人民为中心：把全过程人民民主贯穿立法工作全过程

　　立法是实现人民当家作主的重要途径。十三届全国人大及其常委会坚持以人民为中心，将全过程人民民主贯彻到立法工作的各环节各方面，倾听人民呼声，汇聚人民智慧，回应人民期待，确保每一部法律都体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益。

　　一切为了人民、一切依靠人民。全国人大及其常委会把维护好实现好发展好最广大人民根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，围绕人民群众关注的热点难点问题确定立法项目，更好满足人民群众对美好生活的法治新期待——

　　完成民法典编纂的重大任务，为中国百姓量身定制“权利宝典”，守护人民美好生活；围绕重点民生问题加大立法力度，从保卫蓝天白云到护佑沃野千里，从严格疫苗管理到规范用药就医，从重视学校教育到弘扬家庭教育，从反对食品浪费到保障农产品质量安全，从保护个人信息到反电信网络诈骗……民生无小事，枝叶总关情。人民群众关心关注的问题在立法工作中得到回应、见到实效，人民群众的获得感、幸福感、安全感更有保障、更可持续。

　　“如果法律能明确体育课不被占用，该有多好！”

　　“中小学生的健康成长离不开适量的体育锻炼，建议将‘开设体育课’修改为‘开齐开足体育课’。”

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　　2021年11月，《中华人民共和国体育法（修订草案）》征求各方意见，雅安市人大常委会法工委在雨城区第二中学召开座谈会，参会老师踊跃建言献策。这些意见经雅安市人大常委会基层立法联系点提交全国人大常委会法工委，一些意见被新修订的体育法采纳，明确规定学校必须按照国家有关规定开齐开足体育课，确保体育课时不被占用。

　　这是我国开门立法、民主立法的一个生动缩影。十三届全国人大及其常委会坚持问需于民、问计于民，充分听取吸收人民群众意见建议。全国人大常委会法工委建立32个基层立法联系点，实现31个省（区、市）全覆盖，辐射带动全国各地设立509个省级基层立法联系点和近5000个设区的市级基层立法联系点，成为倾听民声、反映民情的立法“直通车”，极大地推动了基层群众参与国家立法的深度和广度。

　　通过广泛听取各方面声音，国家立法机关密切联系人民群众，将人民当家作主具体地、现实地体现到立法工作中，形成全过程人民民主的“微景观”。

　　网上公布法律草案征求意见机制不断健全完善，已经成为公众最便捷、最广泛参与立法的重要途径。本届以来，共有154件次法律草案在中国人大网公开征求意见，参与人数超过109万人次，提出意见337万多条。积极反馈民众立法意见的采纳情况，2019年7月，全国人大常委会法工委建立发言人机制；2022年12月，全国人大常委会法工委发言人在对外通报社会公众对法律草案的意见时，首次以“具名”方式对吸收采纳意见情况作了反馈。立法机关更加重视与公众的互动交流，立法工作更加尊重民意，人民群众“原汁原味”的意见建议被充分吸纳，成为高质量立法的“源头活水”。

　　扩大人民有序参与立法，是践行全过程人民民主的鲜活写照。经过多年实践，全国人大及其常委会已经形成了一整套比较定型、管用的民主民意表达制度载体，包括法律草案征求意见系统、国家法律法规数据库、备案审查信息平台等，还有调研、座谈、论证、评估、问卷调查等工作机制，以丰富的民主形式、畅通的民主渠道，汇集民意、凝聚共识，让立法工作更好接地气、聚民智、惠民生。

　　制度稳则国家稳，制度强则国家强。发展全过程人民民主、健全人民当家作主制度体系，需要法治的支撑和保障。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过关于修改全国人大组织法的决定，首次将全过程人民民主重大理念写入法律，立法工作踏上了在法治轨道上发展全过程人民民主的新征程。

　　此外，十三届全国人大及其常委会还通过修改选举法、地方组织法、村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、工会法等法律并保证法律有效实施，确保人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。一系列加强全过程人民民主建设的法律制度升级更新，为人大制度与时俱进完善发展注入更多法治动能，也为保证和发展人民当家作主提供坚强的制度保障。

　　积极探索大胆创新：丰富立法形式

　　新征程上，全面建设社会主义现代化国家的任务艰巨繁重，各领域立法需求多、要求高。在确保立法质量的前提下加快立法工作步伐，不断丰富和创新立法形式，统筹立改废释纂，发挥不同立法形式在完善中国特色社会主义法律体系中的作用尤为重要。

　　民法典是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是新中国立法史上第一次以法典编纂的形式进行的立法活动。为了完成好民法典编纂这一历史重任，立法机关积极探索、大胆创新，全面总结我国民事立法的经验，针对现行民事制度、民法规范的不同情况，结合法治实践需要，灵活运用法典编纂方法，确保民法典编纂质量。

　　既注重“大块头”，也注重“小快灵”，“小切口”立法也逐渐走向立法广阔舞台。相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，“小快灵”、“小切口”立法题目小、条文少、内容精、措施实，小而明亮、快而温暖、灵而高效，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不搞“鸿篇巨制”，靶向效应十分明显。不设章节、条条都是“干货”的反食品浪费法，积极倡导厉行节约、反对浪费的理念，建立反食品浪费长效机制，引领广大人民群众树立起文明健康、绿色低碳的新风尚，取得显著社会效果；为整治电信网络诈骗专门立法，对症下药，虽然条文不多，但每一个规定都“实打实”，筑牢反电信网络诈骗“防火墙”；为保护我国“耕地中的大熊猫”，黑土地保护法量体裁衣，直奔主题，从适用范围、资金保障、奖补措施、法律责任等方面作出保护黑土地的规定，再一次充分发挥“小快灵”立法的特点和优势……

　　灵活利用“决定”方式，拓展立法工作方法和路径。2020年全国人大及其常委会采取“决定+立法”方式，出台香港国安决定和香港国安法，2021年又采取“决定+修法”方式，出台完善香港选举制度决定和修订香港基本法附件一、附件二，坚持和完善“一国两制”制度体系，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序和法治秩序。

　　此外，坚持立法决策服务保障改革决策的思维路径也更加清晰。综合运用立法形式，以法治思维和法治方式积极寻求解决改革难点堵点的制度路径，及时作出授权决定和改革决定、打包修改相关法律，保证重大改革于法有据，也是本届立法工作的突出特点。比如，为进一步转变政府职能，优化营商环境，激发市场活力，通过关于授权国务院在营商环境创新试点城市暂时调整适用《中华人民共和国计量法》有关规定的决定；为推动完善我国诉讼制度，通过《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》……为局部地区或特定领域先行先试提供法律保障。

　　本届以来，全国人大及其常委会坚持从实际出发，坚持问题导向，立法形式更加丰富和灵活，增强了立法的及时性、针对性、可操作性。以解决实际问题为立法宗旨，转变理念，积极探索符合立法规律的立法模式和经验，加快完善中国特色社会主义法律体系取得新成效。

　　提高立法质量：推进科学立法、民主立法、依法立法

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。高质量的立法是全面依法治国的基础。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”越是强调依法治国，越是要提高立法质量，使我们的法律更加立得住、行得通、真管用。

　　发挥人大立法主导作用，是加强和改进新时代立法工作的必然要求，也是更好推进科学立法、民主立法、依法立法的重要体现。

　　立什么、如何立、何时立，是人大主导立法的第一道关口。全国人大常委会从立项源头上发扬民主、科学决策，保证立法工作的“施工图”、“任务表”不断适应经济社会发展新形势、人民群众新期待。本届全国人大常委会制定五年立法规划，每年制定年度立法工作计划，明确该年立法工作的总体要求，结合落实十三届全国人大常委会立法规划和专项立法修法工作计划，与中央有关方面的工作要点、计划相衔接，服务党和国家工作大局，统筹做好法律案审议工作。

　　制定专项立法修法工作计划，突出重点难点，着力解决某一领域立法的短板和不足。2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议听取了全国人大常委会法工委关于强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况和工作计划的报告。这是全国人大常委会首次制定专项立法修法工作计划，首次听取专门领域立法工作情况的报告。疫情带来的风险挑战，对相关立法工作提出了新的更高的要求。我国公共卫生法律保障框架涉及30余部法律，制定专项立法修法工作计划，区分轻重主次，有重点、分步骤，坚持立改废释和决定并举，统筹考虑立法修法项目。对公共卫生领域相关立法修法工作作出统筹安排，设置“任务清单”，回应人民群众关切。

　　组建立法工作专班，更好发挥专门委员会、工作委员会牵头起草法律草案的作用。2022年审议的法律草案和决定草案中，由委员长会议或者全国人大专门委员会提请审议的占比达一半。对一些立法难度大、意见分歧大的，全国人大常委会充分发挥人大主导作用，加大协调力度，确保改革需要的法律及时出台。

　　尤为值得关注的是，全国人大常委会还进行新尝试新探索，单月加开一次委员长会议，专门审议即将交付表决的法律草案，精雕细琢、精益求精，确保每一部法律都成为精品佳作，经得起历史的检验。

　　人大在立法中发挥主导作用是一种责任和担当，通过立法工作保证人民在党的领导下依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务，巩固和强化人民当家作主。不是简单的牵头参与，而是在选题立项、起草调研、审议通过中都要发挥实质性统筹安排、严格把关、确保质量等作用。

　　立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。党的二十大向全党全国吹响了奋进新时代新征程的集结号，对全面依法治国提出了新的更高要求。全国人大及其常委会必将不负习近平总书记和党中央重托，锚定推进法治中国建设的目标锐意进取、勇毅前行，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障发展，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献。

编辑：李恒