以法治力量守护“最美国土”

　　针对国家公园进行立法的意义不仅在于守护好国家公园本身，还在于破解自然保护地实践中的制度困境，引领以国家公园为主体的自然保护地体系改革

　　近日，十四届全国人大常委会第十七次会议表决通过《中华人民共和国国家公园法》（以下简称国家公园法），自2026年1月1日起施行。这是我国首次从国家层面针对国家公园专门立法，标志着以国家公园为主体的自然保护地体系建设进入了法治化、规范化的新阶段。

　　国家公园是我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的自然生态空间，是代表国家形象和生态价值的“最美国土”。2013年11月，党的十八届三中全会提出建立国家公园体制。2021年10月，我国正式设立三江源、海南热带雨林等第一批国家公园。在此背景下，此次立法旨在确认改革实践经验，满足国家公园保护与管理的规范需求，保持重要自然生态系统原真性和完整性，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化。

　　针对国家公园进行立法的意义不仅在于守护好国家公园本身，还在于破解自然保护地实践中的制度困境，引领以国家公园为主体的自然保护地体系改革。长期以来，我国以自然保护区为主的各类自然保护地管理效果有限，国家公园的创设正是为了推动系统性改革。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》首次提出“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”；2024年7月，党的二十届三中全会进一步要求“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”，凸显了国家公园在生态保护全局中的重要地位。

　　在全面依法治国的背景下，针对国家公园立法是确保“重大改革于法有据”的必然要求。国家公园的设立与保护工作，必然涉及对其范围内自然资源开发利用的限制，需要通过立法明确各方主体权利与义务。具体而言，国家公园监管部门与管理机构的职权职责需要立法明确，自然资源权利人与原有居民的合法权益需要法律保障等。为此，国家公园法重点构建了管理体制、布局设立、保护管理、参与共享、保障监督等方面的基本制度，具有深远的法治意义。

　　第一，统筹生态保护和经济社会发展。妥善处理人地矛盾、平衡生态保护和民生发展，一直是国家公园保护管理中的核心问题。实践表明，国家公园不应当也不必成为“无人区”，“一刀切”地禁止人为活动不仅难以实施，也不利于生态保护与公共服务功能的协同提升。例如，东北虎豹国家公园发展黑木耳等林下产业，武夷山国家公园建设生态茶园，都是人与自然和谐共生的有益探索。国家公园法并未完全禁止在国家公园核心保护区内的人为活动，而是采取分区管控与差别化管控措施，如允许原有居民在不超出现有规模和利用强度、合理改善生产生活条件的前提下，开展必要的生产生活活动等。同时，为发挥国家公园的公共服务功能，允许在一般控制区开展科普宣传、生态旅游等活动，并要求管理机构在保障生态安全的前提下完善公共服务体系。这些规定既体现了生态优先的原则，也兼顾了民生需求与发展实际，为实现可持续保护提供了制度保障。

　　第二，构建全民共建共享的治理体系。国家公园的设立与管理涉及利益关系广泛且复杂，公众参与，尤其是原有居民与周边社区公众的参与至关重要。原有居民在长期生产生活中更为熟悉当地环境，也积累了丰富的生态智慧，对提升决策科学性具有重要意义。为此，国家公园法明确规定，设立国家公园、编制总体规划应广泛听取意见、深入论证，鼓励和支持公众参与。同时，该法强调保护成果的全民共享，要求管理机构指导、支持原有居民提供与国家公园保护目标相一致的生态产品和服务，优先聘用当地居民承担生态保护岗位。这些规定体现了以人民为中心的发展思想，确保国家公园建设坚持全民公益性，让良好的生态环境成为最普惠的民生福祉。

　　第三，按照系统治理理念开展保护管理。国家公园不乏跨行政区域的情形，如大熊猫国家公园横跨四川、甘肃、陕西三省，需要协调多个地方政府及部门的生态环境监管职权。国家公园法明确提出，根据自然生态空间分布和系统性保护需要，编制国家公园空间布局方案，坚持山水林田湖草沙一体化保护，实行整体保护、系统修复、综合治理，授权管理机构履行自然资源、林业草原等领域的相关行政执法职责，建立跨省域的工作协调机制。这些规定能够确保国家公园治理超越条块分割、各自为战的狭隘视野，有效协同多方主体，共同保护“最美国土”的原真性和完整性。

　　目前生态环境法典编纂工作正在推进，已公布的草案在生态保护编中设置了“自然保护地”专节，适用于国家公园等各类自然保护地。国家公园法也明确授权省级地区制定国家公园法地方立法，以及开展区域协同立法。可以预见，后续立法必将持续完善自然保护地法律体系，为实现人与自然和谐共生的现代化提供坚实法治保障。

　　（作者：吴凯杰 单位：北京大学法学院）

编辑：李恒