我省区域协同立法的首次探索与实践

　　2023年，在省人大常委会的安排、部署和指导下，安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳五市开展了卫河流域协同立法工作，这是我省在协同立法领域的首次尝试，在我省地方立法史上具有开拓性和奠基性作用，具有重大意义。

　　一、立法背景

　　习近平总书记指出，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求，要从多方面健全区域协调发展新机制。促进区域协调发展，离不开法治保障，这就需要进一步建立健全区域协同立法机制。区域协同立法，是地缘相近的两个以上平行立法主体之间，为解决跨区域治理难题、推动区域高质量一体化发展，通过确定共同项目、开展共商共研、协同立法程序，就跨区域重大问题形成相对统一的制度规范、构建相对统一的法治环境，是适应区域经济一体化发展应运而生的一种新的立法形式。

　　一是党中央高度重视。我国地域广袤辽阔，区域发展不平衡不充分的问题长期存在，区域发展机制亟须健全和完善，区域内的生态环境协同保护力度、公共服务一体化程度和产业发展协同性等都有待提升和加强。2018年11月，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，要“建立健全区域协调发展法律法规体系，研究论证促进区域协调发展的法规制度。”党的二十大报告要求“促进区域协调发展。”“深入实施区域协调发展战略”。《党的二十届三中全会决定》在健全宏观经济治理体系部分提出，“完善实施区域协调发展战略机制。完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制。”在完善中国特色社会主义法治体系部分提出，“探索区域协同立法。”在国家一系列顶层设计的推动下，区域协调发展战略成为贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。区域协同立法则有助于充分发挥地方的主动性和积极性，实现贯彻新发展理念和全面依法治国的有效统一，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

　　二是地方探索先行。区域协同立法作为实践先导的地方立法创新现象，得益于国家纵深推进区域协调发展战略意图和逐步有序释放地方立法空间、支持地方创造性开展工作的立法放权态势。自十六届三中全会提出区域协调发展战略以来，区域协调发展的创新实践形式不断涌现，出现了京津冀协同发展、长三角一体化发展、成渝双城经济圈建设、粤港澳大湾区建设等具有代表性的区域协同治理模式。随着区域协调发展实践的深入，作为保障机制的区域协同立法也随之出现。2015年，京津冀三地人大常委会搭建了三地协同立法的制度性框架，并在生态环境保护、交通一体化、产业转型等领域开展协同立法。2018年，长三角区域一体化国家战略出台后，长三角三省一市人大开展包括立法、监督等全方位的协同。2020年，川渝人大为推动成渝地区双城经济圈建设签订了合作协议，从协同立法、联动监督、协同开展代表活动、强化人大制度理论与实践研讨等方面通力协作。这些实践探索为我省开展区域协同立法提供了宝贵经验。

　　三是国家立法保障。2022年3月，《地方组织法》首次以法律的形式确立了区域协同立法的法律地位，其中第十条第三款、第四十九条第三款明确规定，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常委会，根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。通过立法明确了区域协同立法的主体和目的。除此之外，《长江保护法》和《黄河保护法》两部法律，从流域环境治理的角度阐释了区域协同立法问题。2023年3月《立法法》的修改，对区域协同立法机制进一步细化，为地方建立协同立法工作机制提供明确的法律依据，为贯彻落实区域协调发展战略提供制度支撑。其中第八十三条规定，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”

　　二、选题考量

　　党的十八大以来，习近平总书记足迹遍布大江南北，亲自谋划、亲自部署、亲自推动一系列区域协调发展战略。2023年10月，习近平总书记在主持召开进一步推动长江经济带高质量发展座谈会时强调指出，要坚持把强化区域协同融通作为着力点，沿江省市要坚持省际共商、生态共治、全域共建、发展共享，增强区域交通互联性、政策统一性、规则一致性、执行协同性，稳步推进生态共同体和利益共同体建设，促进区域协调发展。卫河发源于太行山南麓，流经我省豫北五市，五市人文相通、地域相连，长期以来在经济、文化、社会等方面来往密切。卫河在流域生态环境保护、水灾害防治和高质量发展中发挥着重要的作用。开展卫河流域协同立法，主要基于以下因素考量。

　　一是贯彻区域协调发展战略。卫河流域五市生态环境、产业结构各不相同，生态环境协同保护力度、产业发展协同性等都有待提升和加强。卫河流域协同立法可以有效推动五市发挥各自优势、主动融入大局，协调一致推动贯彻省委省政府重大决策部署落地落实；有助于加强卫河流域生态治理，提升基础设施建设，加大对卫河及大运河文化遗产的系统保护，引领促进流域协调发展。

　　二是回应卫河沿岸人民群众期盼。卫河左岸支流均来自太行山东麓，源短流急，遇暴雨很容易造成渲泄不及。建国以来，发生较大洪水11次，造成严重灾害5次，最近一次2021年7月，仅新乡市受灾人口超过260万。卫河安澜关系着广大人民群众的生命、财产安全，已经成为豫北五市人民的共同心愿。强化流域治理，构建协同治理长效机制，从立法上实现卫河流域保护的共治共管共赢，是保护民生的迫切需要。

　　三是丰富地方立法形式。习近平总书记指出，要研究丰富立法形式，增强立法的针对性、适用性、可操作性。卫河流域协同立法，可以填补我省在协同立法方面的空白，进一步丰富立法形式，是贯彻习近平法治思想的重要举措，也是推动人大工作与时俱进、探索立法工作新方法新途径的有益尝试。

　　三、主要做法

　　省人大常委会高度重视卫河流域协同立法，将其作为2023年的重点工作，切实加以推进。

　　一是加强协作，打牢协同基础。在省人大常委会的指导下，五市建立了市际联席会议制度。2023年3月、5月，先后两次在郑州召开卫河流域协同立法联席会议，协商解决立法过程中遇到的问题，并将会议协商成果形成会议纪要。五市人大常委会主任分别带队前往湖南、湖北、山西、陕西、吉林等地学习考察外地协同立法工作经验，并对本地卫河流域实际情况开展调查研究，准确掌握卫河保护中存在的问题和卫河两岸人民群众的愿望、要求，共同为开展好协同立法打下坚实基础。

　　二是高度重视，突出宏观指导。省人大常委会党组书记、副主任李亚亲自带队到四川学习考察区域协同立法工作，对卫河流域协同立法提出了“加强协调指导，创新立法形式，提高立法质量”的总体要求。省人大常委会成立以李公乐主任为组长，由省人大法制委牵头，省生态环境厅、省水利厅、五市人大常委会等有关单位和相关专家学者共同参加的立法工作组。省人大常委会机关党组书记、秘书长吉炳伟组织召开协调推进会，听取前期工作进展情况的汇报，对立法形式、起草模式、条例内容和质量等提出原则要求，确保协同立法工作稳步快速推进。

　　三是精心起草，凝聚立法共识。在起草过程中，多次组织省直部门和五市人大常委会召开座谈研讨会，精心打磨草案文本。以新乡市卫河保护条例草案为协同立法示范文本，通过充分沟通交流，确定了五市条例的名称、文本框架，并就一致性条款、协同性条款达成共识。一审后，聚焦五市特色条款，就重要意见和重大问题进行研讨，依次对五市条例草案进行逐条研究。二审前，结合省直相关部门、卫河流域管理机构的意见，对条例草案进一步修改完善。通过集中研讨和修改，达成了共识，既保持了一致性、协同性，又反映了五市实际、解决了五市特有的问题，实现了区域协调内容与立法推进时间的双促进。

　　四、主要特点

　　一是确定了“三统一”。即统一法规名称、统一原则要求、统一共性条款。将“为了加强卫河流域生态环境保护,防御、减轻洪涝灾害,推动高质量发展,实现人与自然和谐共生”作为立法目的；将«中华人民共和国水法»«中华人民共和国水污染防治法»«中华人民共和国防洪法» «中华人民共和国文物保护法»等有关法律、法规作为立法依据；将“应当坚持统筹规划、区域协同、预防为主、综合治理、损害担责、局部利益服从全局利益”作为立法原则。

　　二是明确了“三规范”。即规范章节设置、规范协同条款、规范个性条款。将章节设置规范为总则、跨区域协作、水生态保护、水灾害防治、法律责任、附则。条例聚焦跨区域协作、水生态保护和水灾害防治，通过规划衔接、立法、执法、司法、监督等广泛建立区域协同制度，实现跨区域协作。五市树立整体系统观念，保持了优化产业结构、严格排污管理、污水管网建设、强化防洪规划、联动清淤、汛期应急管理等方面条款的协同性。同时，五市结合本地实际，有针对性地制定一些个性条款，因地制宜地解决当地存在的差异性问题。比如,为了有效防治水灾害,新乡市针对卫河穿城而过的特点，对涉及河道保护的城镇建设项目及其用地作出规范；鹤壁市强化辖区的蓄滞洪区汛前管理；濮阳市人大常委会针对境内卫河流域地下水漏斗区超采严重问题，加强水网体系建设，合理利用水资源；为了深入挖掘利用卫河流域文化资源，传承和弘扬大运河文化，五市分别根据本地实际，丰富了水文化传承的内容。

　　三是实现了“五同步”。在省人大常委会的统筹安排下，实现了五市法规同步起草、同步审议、同步审查、同步宣传和同步施行。通过同步起草，实现了五市条例内容的求同存异、和而不同。通过加强组织领导，强化工作机制，倒排工期进度，确保了五市条例同步审议和审查，并于2024年5月1日起同步实施。重视加强立法全过程宣传报道，统筹五市做好立法前、立法中、立法后各环节宣传工作,使社会各界准确理解卫河协同立法的背景、目的和原则、内容，并联系沟通省政府新闻办组织召开新闻发布会，向媒体介绍了条例的主要内容和制定情况，并回答了记者关心的问题，使五市协同立法过程成为普及法律知识、凝聚立法共识、弘扬法治精神的过程，共同推动条例深入人心，更好实施。

　　五、基本经验

　　卫河流域协同立法之所以取得成功，关键在于以下三个方面：

　　一是坚持党的领导。区域协同立法涉及多个平行立法主体，立法意愿、立法诉求既趋同也存在差异，只有把坚持党的领导贯彻到协同立法的全过程、各方面，才能充分发挥党总揽全局、协调各方的重要作用。这次协同立法，始终在省人大常委会党组的统一领导下进行，紧扣党中央关于“深入实施区域协调发展战略”的决策部署来谋划推动协同立法。实践证明，只有紧紧依靠党的领导，围绕区域协调发展战略定位、发展目标、重点任务，前瞻性谋划、整体性思考，才能为区域协调发展战略的有效实施提供高质量的地方立法供给，有效发挥立法的引领、推动、规范和保障作用。

　　二是发挥人大主导。强化立项主导。按照最初的立法计划，卫河流域协同立法原定于2024年5月报请省人大常委会审查批准。经过认真研究，省人大常委会提出了提高立法质量、加快立法进度的要求，对立法形式、起草模式、工作进度作出统筹安排部署，卫河协同立法进程提前加快。强化起草主导。省人大常委会制定了协同立法工作方案,成立了立法小组和工作专班,推动五市建立联席会议制度,各市分别成立由市人大常委会主任为组长，市人大常委会副主任、市政府副市长为副组长的立法工作领导小组，抽调相关部门业务骨干组建立法工作专班，扎实推进起草任务落地见效。强化审议主导。提前发送法规文本，方便常委会组成人员认真思考、深入研究，在常委会会议上提出高质量审议意见。法制委员会充分发挥统一审议职能，客观全面对法规草案进行逐条审议，认真吸收采纳常委会组成人员的审议意见，确保国家法制统一和法规草案质量。

　　三是健全工作机制。建立系统统筹机制。省人大常委会提前介入，通过交换意见、联席会议、立法推进会等方式，强化对立项、起草、审议、报批等各个环节整体统筹，保证了各地步调一致、有序推进。实行专班推进机制。通过成立由省人大法制委牵头，省生态环境厅、省水利厅等业务部门骨干、立法专家和五市人大常委会法工委组成的立法专班，针对不同阶段的难点痛点问题，深入实际调研、平衡各方意见、拿出解决方案，有效发挥专班推进迅速的组织优势。健全联络协作机制。有力推动五市建立人大、政府及其部门之间的沟通联络机制，定期通报、商讨、研究、交流法规制定过程中遇到的实际问题，共同探讨解决之策，确保了工作的意见传导、进度连贯和高效推进。

　　六、立法建议

　　结合此次协同立法的经验，在今后的协同立法工作中，可以考虑从以下三个方面做进一步的探索和尝试。

　　（一）向广处延伸。从区域协同立法的发展历程来看，都是从生态保护特别是水污染防治和大气污染防治入手，这既是为了解决突出问题，也是基于水的流域性和大气的流动性所作出的必然选择。随着区域协调发展的不断深化，区域协同立法所涉及的面会越来越广。从环境保护到基础设施互联互通，从市场一体化建设到公共服务共建共享等。如我省今后发展将重点围绕建设国家创新高地、构建现代化产业体系、打造“行走河南·读懂中国”国际知名文旅品牌、郑州都市圈协同发展等方面，这都为进一步开展协同立法提供了广阔的空间和现实需求。

　　（二）往小处着眼。在立法项目选择上，按照“缺什么补什么，需要什么补什么”的原则，聚焦制约区域协调发展的痛点难点问题，选择那些确有必要、急需规范、群众关心等事项。可以是自然的山川河流保护，也可以是“一条路”“一件事”。坚持“一事一法”，不追求大而全、小而全。以郑州都市圈协同发展为例，可以通过轨道交通建设协同立法，加强交通网络的相互联通和方式的相互衔接，提升区域交通一体化水平。

　　（三）用灵活方式。随着区域协同立法深度和广度的不断延伸，为了进一步提高立法质量和效率，可以灵活采用决定、规定、办法、条例等形式。涉及省级制度和管理事项的内容，设区的市人大常委会不宜直接进行规范，应当按照立法技术规范的要求，考虑由省人大常委会出台决定予以规范；涉及基础设施互联互通、公共服务共建共享、现代化产业体系构建等内容的，可以在省人大常委会的统筹下，由相关设区的市人大常委会搭建协同立法框架，明确具体领域的协同立法事项，再通过条例逐步充实完善，不断巩固、拓展区域融合成果。在法规形式上，设区的市可以采取“小切口”“小快灵”的立法形式，坚持问题导向，开门见山、直入主题，需要几条就写几条，切实增强法条的针对性和可操作性。

　　（河南省人大常委会法工委法规三处 张戈）

编辑：王紫仪