由“一河分治”走向“一河共治”——豫北五市携手开展卫河流域协同立法

　　河南省人大融媒体中心讯（记者 贺志泉 通讯员 梁中磊 陈超卿）协同立法是地缘相近的两个以上平行立法主体，围绕各方关切的跨区域治理需要，共同确定立法项目、协同立法程序，着力构建相对统一的制度规范、相对统一的法治环境，有利于打破行政区划壁垒、解决跨区域治理难题、弥补跨区域法制供给，推动区域高质量一体化发展。这是深入实施区域协调发展战略背景下应运而生的一种新的立法形式，今年3月新修改的立法法明确赋予了“区域协同立法”的法律地位和效力。

　　11月30日，省十四届人大常委会第六次会议审查批准了《安阳市卫河保护条例》《鹤壁市卫河保护条例》《新乡市卫河保护条例》《焦作市人大常委会关于加强卫河（大沙河）协同保护的决定》《濮阳市卫河保护条例》。这是我省首次协同立法实践，也是通过立法引领、推动区域协调发展战略的有益探索，助力卫河保护实现从“分治”到“共治”的跃升，对探索建立跨行政区域流域治理机制具有非常重要的意义。

　　破解“一河分治”难题，协同立法迫在眉睫

　　卫河属海河流域的漳卫南运河水系，上源称大沙河，发源于山西陵川夺火镇，干流现始自新乡县合河镇，至南乐县大北张出省境，于河北馆陶徐万仓与漳河汇流。流域面积14834平方公里，其中河南境内12791.2平方公里。河道流经我省焦作、新乡、鹤壁、安阳、濮阳，是豫北五市重要的生态安全、防洪安全屏障，尤其在新乡穿城而过，是我市人民的母亲河。

　　由于历史原因，淇门以下卫河干流、刘庄闸及其以下共产主义渠由水利部海委漳卫南运河管理局管理；卫河上游段大沙河、干流新乡段按照属地原则管理，没有纳入流域管理机构的直接管理范围，一定程度上影响了上下游开发治理保护尺度和标准的统一。近年来，随着经济社会的快速发展，卫河流域内保护与开发的矛盾加大，管理体制不顺、水生态破坏、行洪能力下降等问题凸显，特别是“21·7”特大暴雨引发的严重洪涝灾害，让卫河防洪安全提到了更加重要的位置。但是，流域保护治理是一个涉及上下游、干支流、左右岸的系统工程，需要打破行政壁垒共同谋划，需要地方政府、流域管理机构携手推动，绝非一地之力可以完成。围绕卫河开展协同保护、助力卫河沿岸高质量发展，成为了卫河沿岸人民的共同心愿。

　　卫河流域三省七市（山西晋城，河南安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳，河北邯郸）人大常委会充分发挥人大在跨区域协作发展中的制度优势和职能作用，扎实推进区域协调发展战略，先后于2021年12月、2022年7月召开了卫河流域城市人大协作助力生态治理和高质量发展第一、第二次会议，签署了《卫河流域城市人大助力生态环境治理和高质量发展合作协议》，发表了《卫河流域城市人大协作助力生态治理和高质量发展第一次会议联合宣言》，通过了《卫河流域城市人大关于协作助力生态治理和高质量发展的决定》，为开展卫河协同立法奠定了基础。

　　去年10月，我市围绕卫河协同立法开展课题研究。今年省“两会”前后，多次向省人大汇报、与兄弟地市沟通，推动卫河协同立法提上议事日程。3月，省人大提出豫北五市开展卫河协同立法的要求，这是回应卫河沿岸人民期盼、解决卫河生态治理和防洪安全存在突出问题的迫切需要，也是人大工作与时俱进、探索立法工作新方法新途径的有益尝试，势在必行、意义重大。

　　实现“一河共治”夙愿，协同立法步稳蹄急

　　3月份以来，在省人大支持指导下，我们携手安阳、鹤壁、焦作、濮阳四市人大，共同推进卫河流域协同立法。3月下旬，省人大常委会法工委批转了我市牵头起草的《河南省五市人大常委会卫河流域协同立法工作方案》，并由我市牵头召开了协调层面第一次会议。4月至5月，五市分赴外省市考察学习。在此基础上，我市牵头起草了卫河流域防洪和水生态保护条例初稿，提交5月底鹤壁牵头召开的协调层面第二次会议。7月6日，省人大召开协调推进会议，对立法形式、工作进度作出统筹部署，卫河协同立法进程加快。省人大先后于8月、9月、10月召开三次通稿会，在充分协商凝聚共识、联合调研深化共识、三次统稿落实共识的基础上，豫北五市于10月底11月初同步审议通过，并经11月30日同步审查批准，于明年5月1日同步实施。在近10个月的立法进程中，我们积极探索协同立法的新模式、新路径，形成了“四个一”的工作体系。

　　建立了一套协同工作机制——在省人大指导下，建立了工作层面、协调层面、决策层面三级联席会议机制。工作层面联席会议，由五市人大常委会法工委根据工作需要召集，先后召开5次会议，会商研究文本框架、制度设计等具体业务工作。协调层面联席会议，由五市人大常委会主任召集，每两个月召开一次，新乡人大、鹤壁人大分别于3月、5月牵头召开了第一、第二次联席会议，调度工作进展，协调解决协同立法中遇到的困难和问题。决策层面联席会议，由省人大领导召集，研究确定重大事项。省人大于7月6日召开协调推进会议，对重点事项作出统筹部署，并先后于8月1日、9月19日、10月24日在新乡、安阳、郑州三次通稿，统一研究修改五市条例文本。

　　开展了一次联合深度调研——经过协商研究，我市牵头起草了《河南五市人大常委会卫河流域协同立法联合调研工作方案》。4、5月份，五市分别带队，到吉林、辽宁、湖南、湖北、陕西、山西6省十几个地市，学习考察浑江、资江、酉水河、汉江、沁河协同立法工作经验，撰写调研报告，并在5月底召开的协调层面第二次联席会议上进行交流研讨。同时，五市联合调研卫河保护管理现状，摸清了卫河流域的整体情况，查找出了亟待解决的流域共性问题、各地需要破解的个性问题。

　　探索了一个文本起草模式——在五市分组外出考察和深入调研的基础上，确定了“省人大统筹、新乡人大牵头、五市共同起草”的协同立法文本起草模式。省人大指导我市起草完善以新乡为例的示范性文本，重点打磨一致性条款、协同性条款，对特色性条款予以适当留白。各市结合示范性文本，围绕一致性条款、协同性条款达成共识后，结合自身实际，起草地方特色条款，分别形成各市文本，在制度规范上尽可能增强一致性、协同性和融合性。

　　明确了一种协同立法形式——现有立法实践中，有“条例+条例”、“决定+决定”、“条例+决定”、“决定+条例”等多种协同立法形式。鉴于卫河上游段在焦作市境内被称为大沙河，并且焦作市已经制定《焦作市大沙河保护条例》，兼顾流域共同发展和个性需求，五市约定采用“条例+决定”的协同立法形式，由安阳、鹤壁、新乡、濮阳四市制定条例；由焦作市根据四市条例内容，以出台决定的形式予以协同。整个立法进程，豫北五市同步立项、同步审议、同步报批、同步实施。

　　助力“卫水金波”再现，协同立法开花结果

　　五市出台的法规以建立跨区域协作机制为突破口，聚焦水生态保护和水灾害防治，基本框架、重要制度设计等核心内容高度一致，体现了鲜明的协同导向，实现了高度协同的立法目的。同时，各地立足实际“量体裁衣”，突出地方特色，以“小切口”形式推进协同立法。

　　聚焦区域协作，推动流域协同共治——为提升流域协同治理合力，五市共同规定在立法、行政执法、司法、监督等领域开展全方位协同配合；规定五市在生态保护、灾害防治等方面加强协作，强化与海委、省水利厅的沟通，以建立市际联席会议机制为切入点，搭建规划管控衔接、流域信息共享、环境联合治理、突发事件应急联动、运河文化传承保护等机制，打破行政区划壁垒，实现共同抓好大保护、协同推进大治理的目标。

　　聚焦绿色发展，强化流域生态治理——生态流量是维持河道自然生态与环境需要的最基本流量。五市共同规定，按照国家、省确定的生态流量目标，制定方案、组织实施，维持卫河干流基本生态流量。同时，各市立足卫河在各地管理实际，紧扣生态保护需要，做出针对性规定。比如，我市重点就卫河沿岸落实“三线一单”、优化产业布局、重点水污染物排放总量控制、水污染防治以及未达标河段治理、尾水湿地建设等作出规范，为卫河流域高质量发展铺垫绿色本底。

　　聚焦灾害防治，筑牢防汛安全防线——为系统提升卫河流域防御洪涝灾害能力，五市共同规定建立卫河防洪减灾体系，携手推动卫河流域防洪规划编制。为了保障河道行洪排涝功能，明确建立联动清淤疏浚机制，加强泥沙治理。结合近几年水自然灾害应对，对相关管理单位汛前准备作出规范，五市共同规定建立汛情险情通报、防洪工程联合调度等机制。我市立足卫河穿城而过的实际，针对城市防洪排涝，规定城市人民政府加强排涝管网、泵站等防洪排涝设施的建设管理，提升城市洪涝灾害防御应对能力。

　　卫河协同立法为加强卫河生态保护、系统提升防洪能力提供了有力法治保障，通过协同立法和同步实施，将进一步密切豫北五市人大、政府、司法机关等全方位的协作联动，强化卫河流域县区之间的协同配合，推动卫河由“一河分治”向“一河共治”转变，流域治理标准由“一域多标”向“一域一标”转变，水生态保护和水灾害防治由各市“独唱”向五市“合唱”转变，推动卫河流域单一治理向依法综合治理转变。

　　有法可依，卫河将一路“欢歌”，奔涌向前！良法善治，卫河流域将开出更美的花朵、结出更香甜的果实！

编辑：贺志泉