山西大同人大：为高质量发展奠定法治基础

　　大同市委十六届二次全会暨市委经济工作会议强调，大同的文化和生态是两张靓丽的名片，是我们未来发展的最大优势，也是我们必须坚守的两条红线。会议提出，在“大同蓝、大同绿、大同清”的基础上，让“文化大同、文明大同、微笑大同”成为大同新的名片。

　　小智治事，大智立法。大同名片的打造，离不开地方立法的“保驾护航”。近年来，大同市人大常委会在生态文明和历史文化两方面，制定或修改了十多部地方性法规，围绕大同市委中心工作，突出了全方位推动高质量发展的本质内涵，为高质量发展奠定了坚实的法治基础。笔者从梳理这些法规的立法历程着眼，试述地方立法在擦亮大同的文化和生态名片、促进全方位高质量发展中的法治作用。    

　　围绕生态文明建设立法，打造“大同蓝、大同绿、大同清”的立法体系

　　“大同蓝”最早成为大同生态文明建设的一张崭新名片。大同的空气质量，从曾经的“煤都黑”，到连续多年在全省排名稳居第一。为了巩固来之不易的治理成果，大同市人大常委会采取了“先分后总”的立法“两步走”：2018年12月28日，针对大同市独特的“煤都”地域特色，《大同市燃煤污染防治条例》出台。条例将坚持生态优先、保障民生、预防为主、规划先行、综合治理、公众参与确立为燃煤污染防治的基本原则，规定“煤炭生产、加工、储运、销售、使用单位和个人，应当依法履行燃煤污染防治义务，采取有效措施，防止、减少大气污染，共同保护大气环境质量”。大气污染防治工作是一个系统工程。时隔一年，2019年11月1日，《大同市大气污染防治条例》出台。条例规定大气污染防治应当体现预防为主、规划先行、政府主导、社会参与、区域联动、综合施治的原则。条例特别强化了责任主体，规定市、县（区）人民政府对大气污染防治工作负责，建立重点区域大气污染联防联控机制。市人民政府生态环境主管部门对本行政区域大气污染防治实施统一监督管理。乡镇人民政府和街道办事处应当建立大气污染防治网格化监督管理制度。通过“总分结合”的地方立法，坚定捍卫了“大同蓝”的金字招牌，良好的空气环境质量已经成为大同对外形象的一张绿色名片。

　　“大同绿”值得大同人民骄傲的缘故，与大同市关于城市绿化的立法起步早、效果好是分不开的。自2005年10月27日《大同市城市绿化条例》颁布以来，作为大同市城市园林绿化规划、建设、保护和管理的法律依据，为保障和促进大同市的城市绿化建设发挥了非常重要的作用。2011年和2014年，大同市先后获得“省级园林城市”和“国家园林城市”称号。但是，随着城市园林绿化事业的快速发展，诸多在实践中困扰绿化工作的难题，迫切需要通过完善法规进行破解。2021年12月27日，大同市人大常委会采取了废旧立新的形式，出台了新的《大同市城市绿化条例》。本次修订主要包括以下内容：调整了部分绿地率指标。对居住区绿地率根据新的《城市居住区规划设计标准》重新进行了规定，对道路绿地率按红线宽度进行了规定；明确了更换行道树实行公开征求意见制度；从实际出发，对砍伐、移植、修剪树木，在严格保护的基础上，实事求是地提出了可以砍伐、移植、修剪的情形，并明确规定要严格限制反季节移植树木；加大了对损坏城市绿化及其设施的处罚力度，适当提高了处罚标准；根据工作实际，在禁止损坏树木花草及绿化设施的条款中，补充了禁止“在绿地内遛放宠物、用火、烧烤；倾倒含有融雪剂的积雪；擅自围圈树木和绿地，擅自拆毁绿地护栏”等内容。此外，同年上半年，《大同市禁牧休牧条例》出台。根据大同市各县区地域特点和草地、草原分布情况、存在的主要问题，条例科学划定了禁牧休牧范围。条例规定，要有针对性地开展保护和修复，整体推进大同草原生态系统保护发展。通过“一城一乡”相辅相成的两部地方立法，厚植了“大同绿”的法治基础。

　　“大同清”的立法启动最早，数量亦最多。2018年，大同市人大常委会将“一河一湖”的立法列入当年的立法计划，并于8月和10月，分别通过了《大同市御河流域生态保护条例》和《大同市文瀛湖保护条例》。2020年10月30日和2021年12月27日，《大同市水污染防治条例》《大同市泉域水资源保护条例》相继制定出台，更加织密了“大同清”的“立法网”。

　　御河是大同的母亲河。由于经济社会的快速发展和人口急剧增长，水生态环境日益严峻。为了保障御河流域生态良好，促进全市经济和社会可持续发展，大同市人大常委会坚持以生态文明思想为指导，2018年8月29日，制定出台了《大同市御河流域生态保护条例》。针对御河流域在大同市城市规划区面积占省内流域面积的79%以上，中心城区占22%以上的特点，条例因地制宜，规定“大同市人民政府应当对御河干流流经城市中心城区的河段制定专项保护规划，实施重点保护。御河干流流经城市中心城区河岸线两侧城市规划确定的保护范围内，应当规划建设生态公园，不得兴建与生态保护和休闲健身无关的建筑和设施”。为了突出地方特色，立管用的法，条例规定“市、县（区）人民政府应当采取工程措施和生物措施相结合的方法，对煤矿采空塌陷区实施综合治理，植树种草、涵养水源、保持水土，加强绿化复耕，实施煤矿采空塌陷区生态环境的重建和修复”。

　　时隔2个月，《大同市文瀛湖保护条例》出台。条例将文瀛湖保护范围划分为一级保护区和二级保护区，将保护范围内的规划、建设、保护、利用和监督管理等活动，纳入适用范围。条例规定，任何单位和个人不得围圈、填堵文瀛湖水域，不得向文瀛湖水体排放污水、废液，倾倒固体废物，不得在文瀛湖水域及沿岸清洗机动车辆或者其他污物。严格控制在文瀛湖保护区抽取地下水。在二级保护区，不得建设造纸、制革、印染以及其他严重污染环境的项目；不得向入湖河道、沟渠内倾倒固体废弃物，排放粪便、污水、废液。“一河一湖”两部法规，有力擦亮了“大同清”这一名片，深入践行了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

　　《大同市水污染防治条例》的制定，在保护第一的基础上，着力于水污染防治。条例规定了水污染防治的五项制度：一是实行重点水污染物排放总量控制制度。排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标；二是实行河长制，分级分段组织领导本辖区河流的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等工作；三是实行排污许可管理制度。取得排污许可证的排污单位应当按照排污许可证规定排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求排放水污染物；四是实行水污染防治目标责任制和考核评价制度，规定市人民政府应当根据水环境质量改善目标需要，确定水污染防治任务，制定考核评价指标，定期对县（区）人民政府完成情况进行考核评价，并向社会公开；五是实行水环境质量生态补偿机制。条例的制定，保障了人民群众的身体健康，促进了经济社会可持续发展。

　　2021年12月27日，按照生态领域三年立法计划，《大同市泉域水资源保护条例》应运而生，标志着大同市泉域水资源保护迈入依法管理的新阶段。由于受历史、自然条件和人为因素影响，大同市境内水神堂、城头会、神头等泉域地下水位严重下降、流量逐年减少甚至出现断流情况，水环境和水生态遭受不同程度的污染和破坏。为此，条例确立了“全面保护、合理开发、节水优先、系统治理、可持续发展”的原则，明确了泉域水资源的保护范围、开发利用、监督管理等内容。条例规定，市、县（区）人民政府应当对直接影响泉域水资源的采煤采矿工程，采取限制开采、责令停止开采或者封闭矿井等措施；对直接影响泉域水资源的取水工程，采取限量取水、停止取水或者封闭措施。关闭前所产生的工业废水、矿坑水和其他废弃物，排放企业应当在规定的期限内进行治理。任何单位或者个人不得擅自启用已封闭的矿井和取水工程。水文地质勘探活动应当依法取得勘探许可。勘探活动结束后应当及时封孔，不得将勘探孔变更为水源井。条例的出台，有力地推动了经济社会发展与生态环境保护的有机统一。

　　经过近年来的不懈努力，久久为功，大同市地方立法工作围绕生态文明建设领域，打造了“大同蓝、大同绿、大同清”的法规体系。并且，大同市已修订了《大同市水土保持条例》等法规，此外，还将湿地保护、草甸保护、饮用水水源保护、水资源管理等立法项目，纳入了新一届人大常委会五年立法规划之中，正在逐步完善全面保护山水林田湖草沙的地方立法体系，必将为全面推进经济社会高质量发展起到有力的促进作用。

　　围绕历史文化建设立法，奠定“文化大同、文明大同、微笑大同”的法治基础

　　大同历史辉煌、文化底蕴深厚。悠久的历史，灿烂的文化，为大同留下了众多的文物古迹，是大同宝贵的文化财富。大同市人大常委会加强历史文化保护立法，坚持把保护放在第一位，聚焦云冈、恒山、古城、长城保护立法，制定大同土林、火山等“小切口有特色”地方立法，以及创建文明城市立法，为打造“文化大同、文明大同、微笑大同”新名片，奠定了坚实的法治基础。

　　（一）历史文化立法

　　1、《云冈石窟保护条例》

　　天下大同，大美云冈。云冈石窟作为我国规模最大的古代石窟群之一，不仅是

　　大同市

　　一张亮丽的城市名片，也是首批国家5A级旅游景区、世界文化遗产。1997年8月22日，《大同市云冈石窟保护管理条例》的出台，对云冈石窟申报世界文化遗产及其保护和管理发挥了重要作用。

　　随着云冈石窟周边环境综合治理，《云冈石窟保护总体规划》较前有了很大的调整，旅游管理体制改革也发生了变化。为了加强云冈石窟的保护和管理，促进云冈石窟文化研究，弘扬中华民族优秀历史文化，大同市人大常委会于2017年启动了条例的修订工作。针对云冈石窟的唯一性，将原法规名称中的行政区域“大同市”予以删除，于2018年3月1日制定《云冈石窟保护条例》。条例突出了“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，同时，依据《中华人民共和国文物保护法》的规定，特别强调云冈石窟保护范围内的土地不得转让、出租、赠与或者抵押，不得作为企业资产经营，不得用于不利于文物保护的活动。条例以关于发挥文物作用的系列重要论述为指导，对文物合理利用的原则、措施和具体要求作了规定。条例首次以立法形式提出构建云冈学，为云冈学的创立提供了法治依据。

　　2020年5月11日，云冈石窟是世界文化遗产，保护好云冈石窟，不仅具有中国意义，而且具有世界意义。历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位。为了切实贯彻落实对文物保护工作的要求，大同市人大常委会委托第三方，对《云冈石窟保护条例》进行立法后评估工作。经评估，取得了良法善治的法治效果。

　　2、《恒山风景名胜区保护条例》

　　2019年8月30日，大同市人大常委会对《恒山风景名胜区保护条例》作出修改决定。此次修订，旨在贯彻生态文明思想，以及全国人大常委会关于生态文明建设法规清理的要求。新修订后的条例突出了生态保护，增加了生态保护条款，明确了浑源县人民政府负责恒山风景名胜区的保护、建设、利用和管理工作。增加了恒山风景名胜区管理机构应当建立健全景区生态保护制度，落实保护责任，并建立电子监控体系，对景区内的建设、游览等活动实行动态监测，对于遏制破坏恒山风景名胜区资源的活动，规范开发利用恒山风景名胜区资源的行为，以及保障恒山文旅事业和景区生态文明建设的健康发展具有十分重要的意义。

　　3、《大同古城保护条例》

　　2020年5月11日，视察大同，对历史文化遗产作出“要坚持保护第一，在保护的基础上研究利用好”的重要指示。

　　大同是国务院1982年2月首批公布的24座国家历史文化名城之一。大同古城承载着大同的辉煌历史，是大同历史文化名城最集中的体现，是珍贵的历史文化遗产。为了贯彻落实关于历史文化遗产保护重要指示批示精神，贯彻科学规划、整体保护、合理利用、严格管理的保护原则，强化和完善古城保护制度，推进古城保护整改工作，2020年6月29日，新修订《大同古城保护条例》出台，这是市人大常委会实行三审制的首部法规。条例调整了大同古城的保护范围，“大同古城保护范围包括历史城区和战国、秦汉、北魏、隋唐、辽金等历代古城遗址区”，明确了大同市人民政府、平城区人民政府及其有关部门以及大同古城管理机构对大同古城的保护职责，从坚持正确处理古城保护与可持续发展、风貌延续与合理利用、文化传承与民生改善的关系方面，在规划、保护和利用等主要方面，规定了严格实施保护规划，完善保护措施，统筹规划古城资源的合理利用，维护历史文化遗产的真实性和完整性，传承历史文脉，彰显文化特色，进一步了推动大同古城的保护和合理利用。

　　4、《大同市长城保护条例（草案）》

　　长城是中华民族的精神象征，是中华民族优秀的历史文化遗产，是中国特有的历史文化遗产，具有独特的历史文化价值。大同是不同年代、不同地质的长城分布最广的地区，是名副其实的长城之乡。

　　为了深入贯彻落实关于加强长城保护的重要指示，全面落实国务院、山西省长城保护会议精神，依据国务院《长城保护条例》，为进一步加强对长城的保护，规范长城利用行为，2021年，大同市人大常委会将制定大同市长城保护条例纳入立法计划。目前已经二审。条例草案不仅将对经过国务院文物主管部门认定公布的、具备长城认定编码的长城墙体、壕堑/界壕、单体建筑，关堡、相关设施等文物本体，长城文化景观构成元素等纳入了保护对象，还对其他与长城直接关联的景观风貌和生态环境亦纳入保护范围。针对

　　大同市

　　长城资源丰富，跨越多个县区，自然环境复杂的实际，条例草案规定，长城所在地乡镇人民政府、街道办事处应当协助上级人民政府及其有关部门做好长城保护工作，打通长城保护的“最后一公里”。条例草案规定了禁止在长城本体上和长城保护范围内的违法违规行为，规定了对长城的保护和管理措施，鼓励科研单位、院校和各类组织开展长城保护科学研究，鼓励、支持社会力量参与长城保护和开展文化研究工作。鼓励和支持设立长城博物馆、图书馆和展览馆，宣传展示长城文化、长城精神。考虑到长城保护立法的社会普遍关注度高的实际，大同市人大常委会法制委对长城条例采取三审制，拟于2022年6月提交市人大常委会审议通过。

　　5、《大同土林保护条例》

　　大同土林是自然之作，是我国北方奇特唯一、神奇壮观的地质地貌，形成历史悠久，是泥河湾盆地旧石器时代遗址，是山西省级地质遗迹，是不可再生的资源。

　　在山西考察时提出了统筹推进山水林田湖草一体化保护和修复的要求后，大同市委、市人大常委会积极响应，充分发挥人大立法主导作用，由大同市人大常委会法工委牵头，第一时间启动了大同土林保护的立法工作。《大同土林保护条例》于2020年6月29日通过。条例规定，应当制定大同土林保护规划和发展规划，确定大同土林保护范围，划定重点保护区和一般保护区。条例规定了在土林保护范围内禁止的八项活动，以及在土林重点保护区内禁止的十二项活动，不得爆破、挖掘、采砂，不得建设宾馆、疗养院等与保护风景名胜资源无关的建筑物、构筑物，不得攀爬土林、野炊、燃放烟花爆竹，不得移动破坏保护区碑石、界标。

　　条例是大同市第一部关于地质遗迹保护的地方性法规。通过地方立法，将大同土林的系统性保护纳入法治化轨道，法治成为了绿水青山和金山银山之间的桥梁，有效地保护大自然馈赠的表里山河，对于生态建设和可持续发展具有十分重要的作用。

　　6、《大同火山群保护条例》

　　大同火山群是华北地区规模最大、保存最好、内容最为丰富的板内裂谷系火山群。为进一步做好大同火山群等地质遗迹资源的保护和开发利用，2020年12月29日，《大同火山群保护条例》出台。条例规定，大同火山群地质遗迹按照资源特点、综合价值和分布特征，分别实施一级、二级、三级保护。条例明确了应当以保护地质遗迹为重点，坚持积极保护、科学规划、合理利用的原则。禁止进行爆破、采石、采砂、开矿、取土、放牧、砍伐、烧荒以及其他对保护对象有损害的活动。任何单位和个人不得收购、加工、销售大同火山群内的浮石、火山渣等地质遗迹物品、产品，或者将上述物品、产品运出保护区。条例规定，大同火山群内的开发建设和生产经营活动，应当符合大同火山群保护总体规划。从事建设、施工作业的，应当遵守地质遗迹保护管理的法律、法规，采取措施保护大同火山群内的山体、水体、植被、地貌、地质遗迹，不得造成污染和破坏。从事科学研究、教学实习、标本化石采集、影视外景拍摄、旅游经营等活动的，应当向管理机构提出申请，经批准后方可进行。条例突出了地域特色、文化特质和区域特点，实现了以良法保善治、促发展。

　　（二）创建文明城市立法

　　近年来，大同市精神文明建设工作成效显著，社会文明程度进一步提高，城市形象明显改善。为进一步提升城市文明建设水平，使文明规范成为人们的自觉意识和行为习惯，2020年6月29日，《大同市文明行为条例》制定出台。条例共五章三十一条，适用于大同市行政区域内的文明行为规范、促进工作。主要从维护公共秩序、公共卫生、公共环境、交通秩序、社区秩序，倡导文明健康生活方式等多个方面，对文明行为作出了具体规范和要求，同时也在德治与法治相融合的实践中进行探索，旨在让文明理念深入人心，让文明行为蔚然成风。条例为

　　大同市

　　创建文明城市、打造“文明大同”提供了法律支撑，对促进公民文明素养和社会文明水平进一步提升，推进城市治理体系和治理能力现代化产生积极而深远的影响。

　　大同的文化和生态是我们未来发展的最大优势。全方位高质量发展，就是要把高质量发展贯穿经济社会发展的各个方面和环节。打造大同文化和生态名片，只有筑牢立法基础，才能让大同名片更鲜亮。下一步，大同市人大常委会将牢牢抓住大同入列全国重点旅游城市和博物馆之城的政策机遇，以推动文旅产业高质量发展为主线，紧扣博物馆和革命文物保护两个立法规划项目，保驾“文化大同”立法建设；持续巩固大同排名全省空气质量首位，强化山水林田湖草沙一体治理的系统思维，以促进生态文明高质量发展为目标，抓好桑干河和大清河生态修复与保护两个立法计划项目，护航“生态文化”立法建设，为全方位高质量发展贡献大同人大力量。

编辑：李恒