驻马店市人大：创新专家咨询制度 助推地方立法工作

　　为什么要开展立法专家咨询

　　2015年，按照《立法法》的规定，驻马店市成为河南省首批获得地方立法权的设区的市之一。如何把立法权接得住、用得好，为驻马店经济社会发展提供有力的法治保障，是摆在我们面前亟需解决的问题，压力很大。

　　这种压力主要来自自身存在的三个短板:一是立法机构不健全、立法队伍薄弱。在获得立法权之前，驻马店市人大及其常委会没有单独的立法机构和法制委员会。法工委主要承担内务司法工作，主任、副主任、调研员和副调研员各1名，除了副主任外，其他3人均是接近退休的同志，另外还有2名工作人员，法律专业人才少，知识储备匮乏。二是立法人才资源稀缺。市域范围内只有一所普通二本院校，在马克思主义学院下设一个法律教研室。这些师资力量缺乏对立法工作的研究，难以提供高层次的人才智力支持。三是熟悉法律专业的人大常委会组成人员较少，法规的审议质量也难以保证。

　　一方面是中央对立法工作的要求越来越高，另一方面是本地立法条件先天不足。如何走好立法工作第一步，很关键。驻马店市人大常委会经过认真分析研究后，决定在发挥本市法律咨询组作用的同时，向省人大常委会法工委请求援助，借助省人大常委会的专家平台开展立法工作。省人大常委会法工委对这一思路高度认可，愿意提供专家资源、搭好平台，帮助提升立法能力。　

　　怎样建立立法专家咨询机制

　　探索建立“两层级、双咨询”新型咨询制度，是驻马店市立法工作的一个创新。通过省、市两级咨询组的双轮咨询，发挥各自优势，形成资源互补，为立法质量上了“双保险”。

　　市人大常委会法律咨询组的人员结构及论证环节。为适应立法工作需要，2017年换届后，驻马店市人大常委会对法律咨询组进行了调整，由原来的9人增加到15人。其中，既有黄淮学院、市委党校等院校的法律教育工作者，又有律师及公、检、法等部门的法律实务人员，还有城市管理局、文广新局以及环保局等部门的业务骨干及专家，聘期与常委会任期相同。法律咨询组成员都是本地人，参与立法活动较为便利，对本地经济社会发展状况也较为熟悉，能准确把握立法项目中存在的主要问题，增强针对性和可操作性，使法规条款更符合本地实际、体现地方特色。法律咨询组主要是在市人大常委会一审后，对草案修改稿进行第一轮咨询论证，提出咨询意见，由法工委修改后，报省人大常委会法工委征询意见。同时，法律咨询组也存在一些弊端：一是立法咨询经验和能力水平不足；二是咨询组成员有的是政府或政府有关部门的法律顾问，有的来自于政府相关部门，可能存在个人利益和部门利益偏向，影响咨询效果。

　　省级专家咨询组人员结构及论证环节。咨询组成员由两部分组成：一部分是根据所立法规项目，由省人大常委会法工委在立法专家库中选择确定；另一部分是省人大常委会法工委立法专家直接参加。具体参与立法咨询的人员和人数，由省人大常委会法工委确定。在省级专家咨询组成员中，有的是郑州大学、河南财经政法大学等高等院校从事法学教育的知名教授，理论功底深厚且长期担任省人大常委会法律咨询工作，有着丰富的咨询经验；有的是省人大常委会委员，对地方性法规的审议摸索出了一套咨询审查经验；省人大常委会法工委的立法专家是制定法规的直接“操刀手”，经验更为丰富。有了这些专家的参与，一方面可以弥补本市专家组立法咨询经验的不足，另一方面因为这些专家来自域外，不受本行政区域的约束，开展咨询时更为超脱，更能够站在公正的立场表达观点，提出比较客观的咨询意见。省级专家咨询组主要环节是在市人大常委会二审之前进行咨询论证，提出咨询意见，由市人大常委会法工委修改后，提请常委会会议审议通过。

　　如何开展立法专家咨询论证

　　从源头做起，专家参与法规立项。省人大常委会为避免追求数量、速度而忽视质量和效益，保证全省地方立法工作走稳、走好，要求每个设区的市每年限报审查批准项目1个、立法调研项目不超过3部。如果选题不当，就可能浪费当年的立法资源，造成项目搁浅。驻马店市人大常委会在充分调研和广泛征求意见的基础上，形成立法计划草案，及时邀请专家咨询组提前介入，对立法计划草案进行论证、审核把关，确保顺利通过省人大常委会的审查。

　　坚持问题导向，深入开展调研。专家咨询组成员深入实地开展立法调研，吃透情况，找准问题，不断增强咨询的针对性。在制定《驻马店市饮用水水源保护条例》时，省咨询组专家两次深入板桥水库和薄山水库水源地调研，指出水源地保护区的划定不科学，一级保护区的范围太小，不利于对水源地的保护，建议重新划定保护区。市政府及时启动保护区重新划定工作。但考虑到重新划定保护区要报请省人民政府批准，程序多、周期长，如果就此等待，势必影响立法进程。咨询组专家建议在法规的适用范围上进行技术调整(在条例第8条增加1款：因城市规划调整、自然环境改变或者取水发生变化，需要调整饮用水水源保护区范围的，由市人民政府或者饮用水水源所在地县级人民政府提出方案，报省人民政府批准后实施)，确保法规如期提请省人大常委会审查批准。咨询组专家开展《驻马店市城市市容和环境卫生管理条例》调研时，发现城市公共厕所开放时间限制在早7点至晚10点之间，市民反响强烈，就建议在法规中规定城市公共厕所应当全天免费开放，倒逼政府改变管理方式，解决市民如厕问题。法规通过后，实施效果良好。

　　征询意见与咨询论证合二为一。在第二次省级专家咨询论证的方法上，驻马店市进行了一些创新，实行省人大常委会法工委征询意见反馈会和省人大常委会专家咨询论证会合二为一，同步实施，共同打磨。专家咨询组结合省人大常委会法工委的反馈意见和自己的咨询意见，对法规草案逐条逐句进行研究，字斟句酌，从合法性、合理性以及立法技术规范等方面进行论证，确保了法规“优生顺产”。

　　在论证《驻马店市饮用水水源保护条例》时，咨询组专家发现混淆了保护区的概念，将准保护区纳入保护区进行加以规范，实际是扩大了保护区适用范围，加重了对准保护区违法行为的处罚，与上位法相冲突，就及时给予纠正。省专家咨询组在开展合法性审查的同时，还参照省内其他市的处罚标准，对驻马店的标准进行了审查，有效维护了区域法制的协调性和统一性。

　　在进行合理性审查时，咨询组专家十分注重对公民、法人和其他组织合法权益的保护，提出要妥善处理权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系，最大限度地维护人民群众的根本利益。在审查《驻马店市城市市容和环境卫生管理条例》时，省咨询组专家就指出，占道经营不光是摊贩的问题，政府服务功能不到位也是重要原因。如果只让老百姓来承担不利的后果，既不公平，也不合理，应当疏堵结合，明确政府对市场规划建设的职责，引导流动商贩归行入市。根据这一建议，市人大常委会对条例进行了修改。条例实施后，市政府及时改造、新建一批市场，引导流动摊贩归行入市。2017年，驻马店市顺利通过“国家卫生城市”和“全国文明城市”验收。

　　开展立法专家咨询论证的成效

　　推动了立法队伍建设。立法队伍的强弱，决定立法质量的高低。省专家咨询组在开展立法咨询论证的同时，建议市人大常委会加强立法队伍建设。市委大力支持立法工作，为市人大常委会机关增加行政编制6名，加强法工委的力量。这是自2000年市人大常委会成立以来首次增加人员编制。同时，法工委增设立法科，增加正科级领导职数1名。2016年7月，公开遴选4名法律专业人员充实到法工委。2017年2月，内司工委成立后划转3人。目前，法工委共7人，队伍优势在全省仍然靠前。

　　为加强立法工作，驻马店市打破惯例，从法院选调一名长期从事法律实务工作，政治觉悟高、业务能力强、具有丰富司法工作经验的副院长担任市人大常委会法工委主任兼市人大法制委员会主任委员；将涉及立法工作的法工委、城建环资工委和教科文卫工委的专职副主任按照法定程序选举为常委会组成人员，也开了工委专职副主任担任常委会组成人员的先例。

　　2017年换届时，驻马店市适当提高了人大代表中法律工作者的比例，一部分人当选人大常委会组成人员，一部分人按照法定程序被任命为法制委委员，立法队伍全面加强。

　　提升了立法能力。每次开展咨询论证，都邀请人大常委会相关工委、市政府法制办及市政府有关部门的同志参加论证会，与咨询组专家面对面交流。专家从法规名称、立法权限、立法依据、立法技术、条文内容等方面进行系统的指导、审查、讲解和修改，甚至到标点符号都反复推敲。这实际上是上了一堂系统的立法培训课，让我们从中学到很多立法知识，实用性、指导性非常强。通过3年多的专家咨询制度尝试，相当于走过了6年～8年的立法历程。2017年，在全国人大常委会法工委和省人大常委会法工委法律法规草案征求意见中，驻马店市提出的修改意见有11条被采纳。如今，立法咨询论证已经成为驻马店市立法工作的必经程序。

　　为提高立法能力，驻马店市人大常委会建立了学习培训的长效机制。从2015年起，法工委工作人员轮流参加全国人大常委会法工委和省人大常委会法工委组织的立法培训班。2016年，组织部分常委会组成人员和法制委委员赴北京和深圳全国人大常委会培训基地学习培训。2017年，结合制定城市市容和环境卫生管理条例，组织法工委、城建环资工委、政府法制办及住建局的有关同志赴复旦大学参加城市管理专题培训，邀请住建部专家对中央城市工作会议精神、国务院城市管理条例进行解读。随后，城市管理的一些新的理念、新建城区地下管廊的规划建设等内容在条例中得以体现。

　　提高了立法质量。从专家咨询组反馈的修改意见来看，第一部51条，第二部46条，第三部39条，这种趋势大致上也反映了立法质量在逐步提高。在制定第一步法规时，咨询组指出一处与上位法相冲突的内容。制定第二部法规时，存在与省政府规章以及其他设区的市的法规处罚标准不协调的地方。到第三部法规时，只在语言文字上作了一般调整和技术上的修改，没有一处与上位法相冲突的“硬伤”。法规的针对性、实用性不断增强。在制定《驻马店市城市绿化条例》过程中发现，有的房地产开发商随意改变绿化设计方案，提高容积率，降低绿地率，影响入住居民的生活质量。对此，常委会结合专家提出的建议，依据《城乡规划法》和《河南省实施<城乡规划法>办法》的相关规定，在条例中加强了附属绿化工程设计方案的审批、实施以及竣工验收等环节部门之间的职能衔接，形成监督管理的合力，确保绿地规划落到实处。这样的制度设计找准了病因、开出了良方，在全省各市已出台的绿化条例中尚属首创。

　　新型的专家咨询论证制度有效地推动了驻马店市的地方立法工作，使三部法规均高票通过一审、二审及省人大常委会的审查，得到省人大法制委、省人大常委会法工委的一致好评。法规的制定既与党委的决策同频共振，又维护了人民群众的利益。三年来的立法实践虽短，经验尚显不足，但我们始终以追求立法质量为目标、以维护法制统一为原则、以维护人民群众利益为核心，立良法、善法，努力使每一步法规都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。（作者：刘鸿章  谢桂良  薛桂清）

编辑：阎乃川