关于加强和完善地方人大监督工作的思考

 

《中华人民共和国宪法》第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会……监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；……”第九十九条规定“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；……”明确的指出了人大的监督权（包含保证权）。随着历史的发展，人大的监督作用日益重要。建立和完善社会主义市场经济体制，需要各级人大强化法律监督，规范市场运作，营造良好的经济发展环境；构建“民主法制、公平正义”的和谐社会，需要各级人大切实履行监督职权，让人们在法律许可的轨道上行走；党提高“发展社会主义民主政治的能力”，需要“支持和保证人大依法履行监督职能”。

监督是地方人大及其常委会的基本职权，也是运用频率最高的职权，其作用日益彰显。但是，监督不力仍然是地方人大工作的薄弱环节，工作不到位，效果不明显的状况没有根本性改观。主要表现在：监督意识上懒懒散散，责任心不强；监督手段上松松软软，刚性措施不力；监督范围上遮遮掩掩，存在漏监；在监督效果上肤肤浅浅，缺乏影响力和震撼力。由于监督的缺位，造成国家权力机关的实际地位与法律地位相去甚远。

人大监督不力的原因是多方面，从体制上讲，地方人大处于一种既要监督政府，又要政府主要领导同志领导的境地；人大及其常委会被当作“二线”班子，常委会主要领导也往往懒于干事；党政联合行文，共同操作，也使人大监督无所适从。

从主观上讲，部分常委会组成人员对人大的性质、地位作用和自身工作的重要性认识不足，责任感、使命感不强；部分代表自身素质较低，“安排照顾当荣誉，履行职责为自己”；所开展的监督“当成程序走过场”，表面形式多，工作程序多，调研不够，了解不深，建议空洞，造成监督不力。

从法律上讲，现行《宪法》法律规定的人大监督权讲得比较原则，《监督法》又迟迟不能出台，造成监督工作的可操作性差，监督手段的配套性差。并且，法律规定人大具有监督权，但没有规定如果不履行监督权应负的法律责任，致使人大工作者没有压力，靠责任感去履行监督职权，也弱化了监督的作用。

从社会氛围上讲，由于人民代表大会制度宣传不到位，人大的性质、地位、作用不被人们所认知，一些人把人大行使监督权当成是“无事找事”，不能正确对待，也使人大工作者心有余悸，监督活动不敢、不愿大力度开展。

 强化人大监督应注重以下几个方面的转变：

 一、思想认识要再提高，从“人大监督不监督无所谓”向“不监督就是失职”转变

 人大及其常委会作为地方国家权力机关，从维护人民的根本利益出发，代表人民的意志对行政、审判、检察机关进行监督，是宪法赋予的职权，是由我国的国体和政体所决定的。不承认、不尊重人大监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权力，动摇了人大监督权，就是动摇了人民当家作主的地位。地方党委要善于将党委的主张与人民的意志统一起来，要支持人大行使监督权，不要把人大的监督当作是“无事找事”，更不能以党委名义直接干预监督工作，以免使监督者感到“监督到党委头上”而产生消极影响。党委对“一府两院”的领导和人大对“一府两院”的监督，目的是一致的，都是要求他们搞好工作，人大监督权行使到位了，实质上也是为党委分忧。地方各级人大及其常委会，各级人大代表、人大工作者更要认识到人大监督的重要意义，克服怕得罪人、怕影响关系的顾虑，以对党和人民高度负责的精神，自觉地拿起监督的利刃，向有悖于民主法制的现象斗争。“一府两院”要切实增强人大意识，把人在的监督当成“帮助、关心、支持”，虚心接受人大监督，维护人大的权威。总之，人大的监督决不是可有可无的，不监督就是人大的失职，就是对人民的犯罪。

  二、工作实效要再增强，从程式化向实质性转变

针对人大监督存在的问题，应从以下几个方面预以加强：

一要不断建立、健全监督制度 。开展监督工作，制度是保障。在监督法尚未出台的情况下，地方人大要结合自身实际，出台一些具有法律性的规定，以便使监督工作不断规范，监督实效不断加强。如舞阳县人大常委会出台了“关于任免国家机关工作人员的规定”，以规范人事监督，出台了“进一步加强执法监督的规定”，以规范法律监督，出台了“关于加强民主评议工作的规定”，以强化对条管部门的监督，出台了“关于加强对司法工作监督的规定”，将公、检、法、司的工作规范在人大监督之中，出台了“关于办理代表建议的规定”，使人大代表的履职热情大大增强。当然，制度不能落在纸上，必须落实到实际中，否则再好的制度也枉然。

二要不断创新监督方式。 人大要不断开创监督工作的新局面，就必须强化创新意识，发扬创新精神，提高创新能力，大胆提出新观点、新思路、新办法。对“听取报告、视察、执法检查”等监督方式要进一步规范程序，不能当成形式走过场。对“询问、质询、特定问题调查、罢免、撤职”等监督方式要敢于使用，不能顾忌面子。同时，要注意研究新情况，敢于创新。监督对象上要上延下伸，监督范围上要上扩下展，如：县级人大既要敢于监督县级领导，也要善于监督单位副职的工作，既要监督“一府两院”，也要监督条管部门，既要监督宪法和法律的实施，也要监督人大决议、决定、审议意见的落实。人大的监督切忌绕矛盾走，在实施监督过程中，不能晴蜓点水，走马观花，要注意挖掘深层次的问题，只要能使监督出实效，采取的方式在合法、合理的前提下，都可以使用。例如，舞阳县人大过去在执法检查时，往往是半天时间，听听汇报了之，目前，每项执法检查，都注重四个关键，时间长达 3个月。一是向社会公告，设置举报箱，听取社会各界对检查对象的意见建议；二是要求检查对象自查自纠，做到未查先改，边查边改；三是检查时，不提前通知，不要求陪同，以便查实情，摸实底；四是注重整改，针对检查出的问题，逐一落实整改措施。这种做法使得监督效果大增。

三要切实加强人事监督 。人事监督和工作监督是互相依赖，不可分割的一个整体，工作监督是人事监督的基础，人事监督是工作监督的最终结果。只有将二者有机结合起来，才能充分发挥监督的效能。监督工作中，要把人大监督结果与党委对干部的考核和任用相结合，人大监督与党内监督形成合力，有助于增强监督实效。一方面，人大通过多种形式开展调查，掌握监督对象大量客观翔实的资料，为党委调整干部提供重要参考；另一方面，人大借助县委调整干部之力，大大增强人大监督的权威性和实效性。舞阳县人大常委会强化人事监督，出台了“关于任免国家机关工作人员的规定”和“述职评议暂行办法”，抓住“五个环节”，实施全程监督。 1、培训考试，对所任命的干部定期培训，使其增强人大意识和法制观念，对拟任干部进行综合考试，考试不及格不予任命。2、宣誓承诺，常委会通过任命后，被任命人员手举宪法，面向国徽，宣誓就职，并且就任期内及年度的工作目标做出承诺。3、履职汇报，一般安排在年中，由所任命干部向常委会汇报工作情况。4、述职测评，所任干部向人大常委会述职，人大常委会组成人员对其进行满意度测评，若不满意率高于50%，依法撤销职务。5、开展评议，确定若干人为评议对象，通过走访、座谈等形式全面了解评议对象，的情况，促其恪尽职守，为人民掌手权、服好务。这一做法在《人民代表报》上刊登，在河南省人大工作座谈会上交流。实践证明，这一做法是十分有效的。

三、对人大制度的宣传要再广泛，从系统内向社会化转变。

人民代表大会制度是国家的根本政治制度，宣传人大制度是全社会的共同责任。要加强和完善人大的监督，首先要让全社会了解人民代表大会制度本质及内涵，但是目前人大的宣传工作也存在不少的缺陷，如：一名大学本科毕业且从教 10年的教师不知道人大是干什么的，有人问“人大是政府的什么部门？”“没听说人大有啥职权，只知道人大开会” …… 凡此种种不足为怪吗？国家的根本政治制度是人民代表大会制度，到底有多少人知道，不得而知，作为一个中华人民共和国的公民，不知道国家的根本政治制度是什么，难道不悲哀吗？《人大建设》、《人民代表报》等杂志很少有人大工作者以外的人看，那么多优秀小品、优秀歌曲不知道哪个是宣传人大的，象《人大主任》那样反映人大工作的电视剧，难找到几部，因此，有人大工作者戏言：“咱们是自拉自唱、自吹自擂、自己抽自己上树”。因此，一定要大力宣传人大制度，要在社会性上下功夫，宣传的手段要多样化，要把人大宣传工作列入党委宣传工作的重要方面，人大的报刊、杂志要成为“国报、国刊”，决不能把人大同一般的“系统”相提并论，在全社会营造人大工作的良好氛围，从而理解、接受人大的监督。

四、人大自身建设要再加强，从“二线班子”向“一线班子”转变

据调查，县级人大常委会机关编制数一般在 20人左右，且驻会主任及工作人员均占编，而常委会内设委室一般不低于6个，受编制制约， “ 一人委 ” 现象普遍存在，人员力量非常有限，想开展一些工作心有余而力不足。再看人大机关人员，强烈要求到人大的多是功成名就的党政一把手，很少有党政部门的优秀年轻人；多是 “ 路子不宽 ” 的老实人，很少路子宽广的精明人；多是想图清闲的无事人，很少愿意献身的实干人。从参加工作就献身人大事业者， 10年了，20年了，仍在献身，出路太窄；优秀的人才在人大干了点事，又得到 “ 人大哪点事，傻瓜都会干 ” 的评语，有点 “ 脾气 ” 也磨掉了。 要强化人大监督，需要加强人大的组织建设，合理配置人大的资源，人大常委会的主要领导人在党内要有较重的位置，人大常委会组成人员及人大机关人员的配置，要与党委、政府一样，以年轻化、知识化、德才兼备为标准 ，多挑选优秀年轻人到人大锻炼，多从人大挑选优秀人才到党政部门任要职，在干部交流中提高人大人员的素质， 真正使人大成为物质文明建设的“一线”，政治文明建设的“火线”。 应该认识到，民主法制这部沉重的大车，过去被弃置一旁，如今已经走上轨道，正快速向前进。人大也正焕发出新的生机和活力，在建设中国特色社会主义的伟大实践中发挥越来越重要的作用。

     （ 陈培红   郑宏耀）