也谈人大监督的程序和规则

在有些人大工作座谈、经验交流会议上，多次听人提及这样一个命题——“把某监督由程序监督转变到实质监督上去”。这里的两个监督不仅是指两个不同的阶段，而且是说“实质监督”的内涵是真实到位的监督，相比之下，“程序监督”则只是形式的、走过场的虚假监督而已。显然，这是对“程序监督”不批评的批评，不否定的否定。“程序监督”错了吗？

　　人大进行个案监督，首先要看是否程序违法，如果程序有问题，很难让人相信有一个公正的审理。与此同理，凡监督工作都离不开程序。程序监督与实质监督是“道路”与“目的”的关系，程序监督是为实质监督而运作的，没有程序监督这个条件，实质监督就难以实现。为监督设计的每一道程序，都不是空洞的步骤，都是通向实质监督的每一段重要的路段，每项监督工作走完了一段，就进一步接近了实质监督的“目的地”。由此可以说，程序监督承载着实质监督，实质监督依附于程序监督，二者魂体不可分离，既不是两个不同的层次，更不是相互对立的关系。

　　程序是规则中的线条，起着连接各项规定的重要作用。作为规则的基本组成部分，它必须具有公正、规范、严密的品格，离开这些监督就变性走样。由于这些年我们过于强调监督就是支持，监督就是爱护，某些监督程序成了搭在监督主体与监督对象之间的桥梁，监督者与被监督者关系暧昧不清多，严明刚正少，监督成果常常变性为送情表意的舒服礼物，监督缺少独立性，其公正性也就大减色彩。还有一些程序在监督运作中可取可舍，可压可扩，就像手中的面团随意捏作，监督也就又少了几分不容变更的严肃性。１３０年前，美国有个叫罗伯特的青年，针对如何开好会议写了一本书《罗伯特议事规则》，书的内容包罗万象，有与会者发表不同意见、进行辩论和表决的程序、规则，有做好会议主席和秘书的程序、规则等等。百年多来，这部程序、规则书籍像一台设计良好的机器，使各类会议有条不紊地让各种意见充分表达，而又保证了效率和效果。而我们的不少监督程序过于粗线条、大而化，比如预算监督，人代会前代表对有关情况的调查了解粗，会上提报的预算草案的内容和方式粗，会中的审议讨论更没有辩论粗，会后的跟踪全程执行监督粗，程序的种种粗糙、缺陷，就让人感到这一监督是没有什么实质内容的监督。程序问题恰恰反证了完善程序的必要性，抓好程序监督的重要性。

　　程序和规则是由人掌握和操作的，即便有了好的程序和规则，没有合格的监督者，那也只是纸上的东西。合格的监督者应当认真履行职责，具有民主法治的基本素养，尊重和严守程序、规则。良好的制度环境是培养这样的监督者的基本条件，而其中对监督者选用和监督约束的程序、规则又起着关键的作用。要监督有实质效果，必须到程序监督那里找原因，在完善和落实监督程序、规则上下功夫。 （刘剑锋 马志升）

来源：中国人大新闻网