四川绵阳人大：高质量做好上下联动监督的实践与思考

　　监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。习近平总书记指出，要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。近年来，绵阳市人大常委会深入学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，认真落实中央、省委人大工作会议精神，守正创新、依法履职，在全省率先探索开展市县两级人大全流程上下联动监督，整合监督资源，增强监督实效，有力推动经济社会高质量发展。

　　准确把握开展上下联动监督的重要意义

　　开展上下联动监督是贯彻宪法法律的必然要求。宪法规定“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，赋予了各级人大监督权。宪法强调国家权力的统一行使与各级监督有机统一，虽然各级人大职权有自己的法定范围，但并非孤立运作，开展上下联动监督符合国家机构民主集中制的组织原则，有利于打破层级壁垒，确保监督权在法治轨道上统一行使。新修订的监督法规定“上级人民代表大会常务委员会根据需要，可以与下级人民代表大会常务委员会联动开展执法检查”，这是对法定监督权的规范延伸，既符合依法行使监督权的法律底线，也通过协同机制细化了法律实施路径，推动宪法法律规定从文本落地为实践，从而有效维护国家法治统一。

　　开展上下联动监督是解决区域性问题、推动高质量发展的现实需要。一些经济发展热点、社会治理堵点、民生领域痛点问题往往都具有一定普遍性，关注度高、牵涉面广，单凭一个层级人大监督力量“唱独角戏”难以推动解决，亟需上下贯通、协同发力、合力攻坚。近年来，各地人大聚焦产业发展、项目建设、保障改善民生等区域共性问题，因地制宜开展上下联动监督并取得了积极成效。比如，2023年河北省人大常委会通过省市县乡四级人大联动，组织对优化营商环境开展专项监督，查找并推动解决涉企乱检查乱收费、融资难融资贵等共性问题200余个，助推河北入选全国优化营商环境进步最明显省份。又如，2023年以来甘肃省人大常委会连续3年组织省市县三级人大、四级代表联动开展“千名代表调研视察千项工程行动”，每年对1600个左右项目进行调研视察，深入了解情况，研究对策建议，有力助推全省经济社会发展取得新进展新成效。

　　开展上下联动监督是提升人大监督工作刚性和实效的有力举措。与一般监督方式相比，上下联动监督能够有效促进各级人大之间加强沟通，完善密切协作机制，强化监督刚性约束，释放监督叠加效应。比如，2023年湖南省人大常委会通过省市县乡四级人大联动，组织对安全生产“一法一条例一规定”开展执法检查，综合运用前期调研、网上问卷调查、第三方评估、代表交叉检查、专家协助检查、法律法规测试、摄制暗访专题片等方式，增强执法检查刚性，推动解决各类问题1.5万余个。又如，2023年以来江苏省人大常委会加强与市县乡人大工作协同，每年谋划10个方面重点监督事项开展上下联动监督，每季度召开省市人大常委会负责同志座谈会，通过听取汇报、研判形势、部署任务，构建起监督项目共同推进、突出问题共同解决的工作机制，进一步增强了上下联动监督实效。

　　探索推进上下联动监督工作的绵阳实践

　　在“统筹”上下功夫，增强联动监督整体协同性。上下联动监督工作涉及上下级人大和多个部门，必须加强统筹协调。一是统筹计划制定。坚持围绕中心、服务大局、突出重点，每年初聚焦落实中央、省委、市委决策部署和推动解决人民群众急难愁盼问题，在听取和收集同级“一府一委两院”、各级人大代表等有关方面意见建议基础上，由市人大常委会组织9个县市区人大常委会专题会商，选出3至5个重点监督议题，纳入各自年度工作要点和监督计划，确保“监”到关键处、“督”到点子上。二是统筹活动组织。市人大常委会树立“一盘棋”思想，进一步健全完善市县两级人大工作联系、信息报送、发现问题及整改情况反馈等工作机制，对联动监督的计划制定、活动开展、成果运用等进行定期调度、统筹安排，9个县市区人大常委会结合实际作出具体安排，切实做到部署同步、时间同步、要求同步、推进同步。三是统筹力量参与。坚持和发展全过程人民民主，市县人大在充分发挥常委会组成人员、人大代表作用的基础上，不断扩大专家学者、社会公众对联动监督工作的参与度，近年来先后组织640余人次各级代表参与调研、视察、审议等联动监督工作，邀请85名群众旁听市人大常委会会议，邀请92名高校专家学者参与联动执法检查，进一步夯实联动监督民意基础，增强联动监督专业性。

　　在“贯通”上求实效，推动形成联动监督强大合力。上下联动监督工作环环相扣，只有坚持贯通融合，才能更好增强监督工作穿透力。一是监督环节贯通。市人大常委会与9个县市区人大常委会健全“联动确定监督选题+联动组织集中调研+联动开展会议审议+联动实施结果监督”的工作模式，确保各项工作规范有序、有效衔接。制定联动监督方案时，注重由市县两级人大会商拟定；视察调研过程中，组织市县联合调研组摸清情况、找准问题；听取审议报告时，组织市县两级人大进行充分审议，提出针对性意见建议；会议审议结束后，组织市县两级人大联动做好跟踪问效，确保审议意见落地落实。二是监督方式贯通。创新“上下联动+”的方式，先后组织对美丽绵阳建设、促进民营经济高质量发展等12项工作开展专项监督，督促有关方面抓重点、补短板、强弱项，以高效能监督赋能高质量发展。比如，采取“上下联动+执法检查+专题询问”的方式，连续2年对道路交通安全法实施情况开展专项监督，督促有关方面压紧压实责任、消除安全隐患、优化道路交通安全环境，有力助推全市道路交通安全形势发生根本转变并持续向好发展。又如，通过“上下联动+专题询问”的方式，连续5年分别聚焦政务环境、市场环境、法治环境等方面共性问题开展监督，推动出台《绵阳市优化营商环境攻坚行动方案》，助力绵阳连续5年在全省营商环境评价中获评“优秀”。三是监督机制贯通。市人大常委会制定《关于开展市县两级人大全流程上下联动监督工作的实施意见》，围绕步骤方法、职责划分等作出13条具体规定，推动联动监督工作更加规范。探索建立人大监督与纪检监察监督、审计监督、检察监督之间的贯通协同机制，积极构建大监督格局。比如，对美丽绵阳建设开展联动监督时，发现因个别部门履职不力导致企业污水直排入河的问题后，联动调研组及时将问题线索转交属地检察院，检察院依法提起行政公益诉讼，经法院裁判后交由属地生态环境部门执行，推动水污染问题顺利解决，有效形成监督合力。

　　在“闭环”上动真格，确保联动监督取得实实在在效果。上下联动监督的根本目的在于推动解决问题、助推发展，必须强化监督结果运用，做到动真碰硬、务求实效。一是“审议意见+问题清单”抓交办。市县两级人大坚持问题导向，注重发现法律法规实施和工作落实中存在的突出问题和短板弱项，汇总形成问题清单，针对性开展会议审议并提出对策建议，综合形成审议意见。2021年以来，对12项重点工作联动开展监督，对4部法律法规实施情况联动开展执法检查，累计发现问题76个，形成审议意见65条，将“审议意见+问题清单”报同级党委、印发同级“一府两院”及有关部门，督促认真研究办理，压紧压实办理责任。二是“整改核查+公开反馈”强督促。由市县两级人大分管联系负责人牵头，采取视察、调研、召开座谈会等形式，对审议意见办理情况开展督促检查，累计开展跟踪检查24次，督促整改发现问题43个。审议意见交办3个月内，市县“一府两院”按规定报送办理落实情况，市县两级人大及时将有关情况通报常委会组成人员、人大代表，并通过官方网站、微信公众号等渠道进行公开，积极回应群众关切、主动接受社会监督。三是“测评问效+绩效考核”硬约束。制定实施《绵阳市人大常委会满意度测评工作办法》，规定满意票数达到60%及以上的为“满意”，不足60%但加基本满意票数达到70%及以上的为基本满意，不足60%的为不满意；市政府自我加压，要求得满意票数不足80%的部门负责人在政府常务会上作说明。截至目前，园区发展、优化营商环境两项联动监督所涉及的政府部门负责人在市政府常务会上作检视发言。坚持把“一府两院”审议意见办理情况、满意度测评结果纳入市政府32个绩效管理单位及市法检两院年度目标绩效考核内容，对9个单位逗硬扣减考核分值，进一步凸显了人大监督刚性。

　　高质量做好上下联动监督的思考体会

　　必须坚持党的领导，以正确方向引领监督工作。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是做好监督工作的根本政治保证。开展联动监督时，各级人大只有严格落实请示报告制度，自觉将党的全面领导落实到议题选择、组织实施和结果运用等各方面全过程，才能确保联动监督方向不偏、重心不移。这就要求各级人大必须旗帜鲜明讲政治，始终坚持在党委领导下谋划推进联动监督工作，做到党委工作重心在哪里、人大工作就跟进到哪里、力量就汇聚到哪里、作用就发挥到哪里。

　　必须坚持同题共答，以全局视野凝聚监督共识。围绕中心、服务大局是人大工作的根本遵循。联动监督的核心在于将人大法定监督权与党委决策部署、政府工作难点、社会关切热点深度融合，紧扣共性难题，统筹开展联动监督，有效解决问题。这就要求各级人大必须以“站位全局、服务大局”的视角，科学选题、精准施策，确保联动监督目标与治理需求同频共振。

　　必须整合监督力量，以创新机制构建协同格局。联动监督涉及多层级、多主体，若缺乏统筹易陷入“各自为政”的困境。实践中，需充分发挥上级人大主导作用，健全“纵向贯通、横向协同”的监督机制，充分发挥职能部门、各级代表作用，在方案制定、专题调研、成果运用等方面保持目标一致、行动一致。这就要求各级人大必须强化“一盘棋”思想，完善沟通协调机制，形成“1+1>2”的监督合力。

　　必须完善监督程序，以法律规范保障监督权威。依法履职是底线，程序严谨是保障。联动监督作为监督法的创新实践，只有流程完善、程序严密，在工作中始终做到依法依规，才能倒逼监督主体规范履职。这就要求各级人大必须严格遵循宪法、监督法等法律法规，推动构建科学、完整的程序体系，通过法治化手段提升联动监督公信力。

编辑：李恒