生态环境法典编纂中的立法技术创新

　　2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过了生态环境法典，标志着我国生态环境领域法治化迈入新阶段。作为继民法典之后我国第二部以“法典”命名的法律，生态环境法典的编纂在立法技术上进行了诸多开创性探索。系统梳理这些立法技术创新，不仅有助于深入理解生态环境法典的编纂逻辑，也为未来其他领域的法典编纂提供可资借鉴的经验。

　　一、法典叫什么：“生态环境法典”的立法技术考量

　　在编制十四届全国人大常委会立法规划时，法典名称是“环境法典”还是“生态环境法典”尚未确定，立法规划中采取“环境（生态环境）法典”的表述处理。从世界范围看，各国名称选择不尽相同，有《环境法典》、《环境保护法典》、《生态法典》、《环境与自然资源法典》等，尚未有以“生态环境”命名的成熟先例。从国内看，学术界对“生态环境”概念的认识经历了从质疑到认同的过程，最终“生态环境”作为具有中国原创性价值的标识性概念获得普遍认同。最终选择“生态环境法典”，这背后蕴含着丰富的立法技术考量。

　　第一，以政治定位统领法名选择。

　　党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”，确立了法典的正式名称。“生态环境法典”这一名称承载了明确的政治定位和价值导向，实现了从政治话语到法律话语的系统转化。生态环境法典明确写入贯彻习近平生态文明思想，将绿色低碳发展、全面推进美丽中国建设、人与自然和谐共生的现代化等习近平生态文明思想的标识性内容落实到立法目的、指导思想、基本原则等方面的规定中，使“绿水青山就是金山银山”、“山水林田湖草沙是生命共同体”等重大理念通过具体的法律规则得以制度化、规范化、程序化贯彻落实。

　　第二，以定义条款明确概念内涵。

　　为解决“生态环境”这一核心概念的界定问题，法典采取了“定义+列举”的技术方案。生态环境法典第二条关于生态环境的定义，在承继环境保护法“环境”概念的基础上，增加了影响“生态系统功能”、“相互联系与作用”等表述，凸显了系统性、整体性保护的理念，使法典名称所承载的丰富内涵与具体的调整范围形成了内在统一。

　　第三，以名称确立法律体系定位。

　　“生态环境法典”这一命名暗含了与其他生态环境法律的关系定位。作为生态环境领域的基本法律，生态环境法典的颁布对以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系产生重要影响。以法典出台为契机，在法律体系中增设“生态环境法”部门，以生态环境法典为统领，包括35件现行有效的生态环境方面的法律。法典名称的包容性，正契合了其涵盖污染防治、生态保护、绿色低碳发展的内在要求，也为与其他法律的衔接配合预留了制度空间。

　　二、法典怎么编：“总分总”的体例创新

　　传统法典编纂通常采取“总则—分则”的两段式结构，生态环境领域涉及污染防治、生态保护、绿色低碳发展等多个相对独立又相互关联的领域，若采取传统体例，法律责任条款分散于各编之中，不利于法律适用的统一性和便捷性。为此，生态环境法典采取了“总则—污染防治—生态保护—绿色低碳发展—法律责任和附则”的“总分总”模式。这一结构创新主要体现在以下三个方面。

　　第一，总则编发挥双重统领功能。

　　总则编将习近平生态文明思想的基本内容予以法律化表达，明确生态环境领域的重要法律原则和基础性、综合性、普遍性的法律制度，统领其他各编。同时，将适用于污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编的通用性制度规范予以提炼归纳，使分散在多部单行法中的共通性、基础性制度得以有机统一，为形成内在统一、逻辑自洽、结构严谨的规则体系奠定了坚实基础。总则编不仅统领分则各编，也统领法律责任和附则编，实现了双重统领功能。

　　第二，三编分则各有侧重又相互贯通。

　　法典在总则编之后设污染防治、生态保护、绿色低碳发展三编，分别对应“减污—扩绿—降碳”的内在逻辑，既体现了生态环境治理的系统性思维，也反映了从末端治理到源头防控的认识深化。这一结构安排，使法典在保持各编相对独立性的同时，形成了内在统一的规范体系。

　　第三，法律责任和附则单独成编。

　　法律责任和附则编设“法律责任通则”一章，对归责原则、追责期限、法条竞合、责任折抵、法律衔接适用等作出统一规定。这一设计明确了法律责任追究程序，为法典的有效实施提供了有力保障。附则虽仅有少数条文，但对法典与其他法律的关系、生态环境监管体制的调整等重大问题作出了回应，体现了法典编纂的系统思维。“附则”与“法律责任”统合为一编，使整个法典的编章结构更为清晰、紧凑，是设编法律最新的立法技术创新。

　　三、法典纂哪些：“适度法典化”的模式创新

　　生态环境法典编纂启动时，生态环境领域法律有30多部，另有100余件行政法规、1000多件地方性法规。这些法律规范体系庞大，且生态环境领域的法律制度仍处于快速发展阶段，需要为未来发展留出制度空间。如何在这些法律基础之上进行系统整合、编订纂修，是法典编纂面临的核心难题。经广泛听取各方面意见，综合考虑生态环境法律制度体系、理论研究现状和工作实践情况，生态环境法典编纂采取了“适度法典化”的模式。

　　第一类情况，将环境保护法等10部法律经编订纂修，全部纳入法典。

　　这10部法律在纳入时并没有采取简单“平移”的方式，而是实事求是、区别情况处理：对环境保护法，进行“升级换代”；对环境影响评价法，与时俱进，进行完善发展；统筹大气、水、土壤等环境要素，总结提炼共性问题，对大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法进行整合、归并或者衔接处理；对海洋环境保护法进行分拆优化；对清洁生产促进法，对标经济社会高质量发展阶段绿色化、低碳化的新要求予以废止。这一技术处理，使法典在吸收现行法律核心内容的同时，实现了制度规范的优化升级。

　　第二类情况，将相关法律择其要旨，保留单行法

　　。将现行有关流域、区域、自然资源、物种等生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入或体现到法典之中。涉及森林法、草原法、长江保护法、青藏高原生态保护法、国家公园法、能源法、节约能源法等20余部法律，这些法律在法典出台后继续保留。以生态保护编为例，涉及立法项目多、覆盖面广，提炼一般规则、实现提升法律系统性协同性实效性的目标，是立法技术的难点所在，主要从三个方面加以把握：从现有法律规定和实践经验中提炼一般规则，解决立法重复或冲突问题；将生态系统保护内容整合纳入法典，实现从单一要素保护向生态系统保护的转变；在自然保护地、生态修复等领域进行制度创设，回应生态环境保护的内在需求。同时，生态环境法典第一千二百三十九条规定：“其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定。”这一衔接条款既维护了法典的统领性地位，又保持了法律体系的开放性、兼容性，是法典编纂技术的创新性安排。

　　第三类情况，对新兴领域原则引领，为未来立法留白。

　　适当考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，作出原则性、引领性规定。这些领域尚未制定专门法律，法典的相关规定为今后法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间。法典作出原则性规定，既弥补了立法空白，又体现了法典的时代性、前瞻性。这一技术处理，使法典在保持稳定性的同时，为未来的实践发展和法律制定修改留出了必要空间。

　　四、草案怎么审：审议程序的技术安排

　　生态环境法典草案超过一千条，体量庞大、结构复杂，涉及30多部法律的系统整合。如此大规模的立法项目，对审议程序和具体操作提出了新的挑战和要求。为此，法典草案审议在继承既有法典编纂审议经验的基础上，作出了一系列程序安排：

　　第一，分拆审议，滚动推进。

　　2025年4月，法典草案首次提请十四届全国人大常委会第十五次会议进行整体审议。此后，将法典草案二次审议稿分拆为若干单元，由两次常委会会议分别审议：2025年9月，常委会第十七次会议审议生态环境法典总则编草案（二次审议稿）、生态环境法典生态保护编草案（二次审议稿）和生态环境法典绿色低碳发展编草案（二次审议稿）；10月，常委会第十八次会议审议生态环境法典污染防治编草案（二次审议稿）、生态环境法典法律责任和附则编草案（二次审议稿）。法典草案完成二审后，修改完善形成法典草案三次审议稿，经12月常委会第十九次会议审议，并决定提请十四届全国人大四次会议审议。这一分拆审议、滚动推进的程序设计，使常委会组成人员能够聚焦于特定编章进行深入审议，有效解决了大型法典草案审议中因内容庞杂而难以充分审议的问题。

　　第二，序号保留，变中求稳。

　　从初审草案1188条到三审草案1242条，在分拆审议和修改过程中，采取了“增加删减条文不变序号”的技术方案。各分编草案二次审议稿，注明“暂按生态环境法典草案的条文顺序编排”。当需要在某条之后增加条文时，不改变原有条文序号，而是在该条序号后以“之一”、“之二”等形式标识新增条文；删除条文时，则保留原序号并注明“删去”；移动条文时，在原条文和新条文所在处都予以注明。这一技术处理确保了不同阶段、前后文本的草案条文对应关系清晰可辨，便利了立法者、研究者和社会公众对法典草案的跟踪研究和意见反馈。

　　在全面建设社会主义现代化国家新征程上，法典无疑是衡量国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标尺，是中国特色社会主义法治建设成就的集中体现。编纂生态环境法典，通过对我国现有的生态环境法律制度机制和规则规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，形成法典化的规则体系。其所涉及的立法技术问题，远比一般的法律制定、修改要复杂得多。从名称的审慎确定到体例的精巧编排，从“适度法典化”模式的科学运用到审议程序的周密设计，编纂生态环境法典不仅是生态环境法律制度体系建设发展的里程碑，也是我国立法技术发展完善的重要标志，为未来其他领域的法典编纂积累了宝贵经验。（作者：施春风，为全国人大常委会法制工作委员会立法规划室主任）

编辑：李恒