编纂生态环境法典 在法治轨道上以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化

　　2026年3月12日，中华人民共和国主席习近平签署第七十号主席令，公布十四届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国生态环境法典》，自2026年8月15日起施行。生态环境法典是继民法典之后我国第二部以“法典”命名的法律，是世界上第一部以“生态环境”命名的法典，是新时代推进全面依法治国、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重大标志性成果，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供了有力生态环境法治保障。

　　一、深刻认识编纂生态环境法典的重大意义

　　编纂生态环境法典是以习近平同志为核心的党中央部署的重大政治任务和立法任务，是贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神的重大举措，是建设更加完善的中国特色社会主义法治体系、建设更高水平的社会主义法治国家的标志性立法。党的二十届三中全会明确提出“编纂生态环境法典”。为了做好生态环境法典编纂工作，全国人大常委会党组先后四次向党中央请示和报告，就生态环境法典编纂工作的总体考虑、工作安排、体例结构、重要内容等进行汇报。2025年3月，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取审议并原则同意全国人大常委会党组关于生态环境法典草案的请示，对生态环境法典编纂工作作出重要指示。全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署，将编纂生态环境法典列入常委会立法规划和年度立法工作计划，成立生态环境法典编纂领导小组、工作专班、专家委员会，两次整体审议、两次分拆审议生态环境法典草案，四次向社会公开征求意见、通过代表工作平台征求代表意见，组织部署代表研读讨论并征求意见，书面征求有关部门、地方、研究机构、基层立法联系点等的意见，赴多地开展调研听取意见，就重点难点问题多次组织召开专题座谈会听取意见并与有关方面交换意见。2023年11月3日正式启动生态环境法典编纂工作，至2026年3月12日十四届全国人大四次会议高票通过生态环境法典，历时近两年半顺利完成编纂生态环境法典这一重大任务。立法工作过程是贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，践行全过程人民民主重大理念，深入推进科学立法、民主立法、依法立法的生动实践。

　　改革开放40多年特别是党的十八大以来生态文明建设的创新发展，为编纂生态环境法典奠定了良好的实践基础、制度基础和社会基础。编纂生态环境法典，将党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果以法典化的方式确定下来，形成一部以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的法典，具有重大而深远的意义：一是贯彻落实习近平生态文明思想，推进人与自然和谐共生的现代化的必然要求。二是坚持全面依法治国，在法治轨道上推进新时代生态文明建设的必要举措。三是贯彻新发展理念，同步推进高质量发展和高水平保护的客观要求。四是坚持以人民为中心的发展思想，增进民生福祉的必然要求。五是完善中国特色社会主义法律体系，使法律体系更加科学完备、统一权威的内在要求。

　　2011年3月，十一届全国人大四次会议正式宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。生态环境法典是新时代我国社会主义法治建设又一重大成果，对中国特色社会主义法律体系也将产生重要影响。在十四届全国人大四次会议之前和会议期间，都有意见提出，以生态环境法典出台为契机，确立生态环境法律部门，推动中国特色社会主义法律体系与时俱进、完善发展。全国人大宪法和法律委员会在审议生态环境法典草案时明确提出“作为生态环境领域的基本法律，生态环境法典的颁布将对以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系产生重要影响，形成以生态环境法典为统领，相关专门法律共同组成的生态环境法律部门”。生态环境法典确立我国生态环境领域一系列重要理念和原则，规定生态环境领域一系列具有统领性、基础性、综合性法律制度规范，内容涵盖污染防治、生态保护、绿色低碳发展等诸多方面，其调整对象、调整机制和调整方法有自身特点，生态环境领域行政管理、执法、司法、普法、法律服务等方面工作和生态环境法学理论研究都有较为扎实的基础。因此，在法律体系中适时增设“生态环境法”部门是适当的、可取的。

　　对中国特色社会主义法律体系之下的法律部门作出必要的调整后，法律部门共有8个，分别为宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、生态环境法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。“生态环境法”部门以生态环境法典为统领，包括森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法、野生动物保护法、水土保持法、煤炭法、节约能源法、防沙治沙法、海域使用管理法、可再生能源法、循环经济促进法、海岛保护法、深海海底区域资源勘探开发法、生物安全法、长江保护法、湿地保护法、黑土地保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、能源法、原子能法、国家公园法等20多部现行有效法律。生态环境法典正式施行后，环境保护法等10部法律相应废止。

　　二、准确把握生态环境法典的主要内容

　　生态环境法典深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，全面体现习近平生态文明思想的核心要义、丰富内涵和实践要求，立足以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化，对污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，并将党中央关于生态文明建设的决策部署转化为法典规定、将新时代生态环境保护的实践经验上升为法典规定，推动解决人民群众反映强烈的突出生态环境问题，具有鲜明的时代特征和中国特色。

　　生态环境法典编纂采取了适度法典化的模式，分三类情况分别处理。第一类情况：将环境保护法等10部法律经编订纂修，全部纳入法典。法典编纂出台后，这10部法律不再保留。第二类情况：将有关生态要素、生态系统方面和循环经济、节约能源等方面的20多部法律，择其要旨要则纳入或者体现到法典之中。这些法律在法典编纂出台后将继续保留。第三类情况：考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，在目前尚未制定专门法律的情况下，在法典中作出一些原则性、引领性规定，以体现法典的时代性、前瞻性。

　　生态环境法典共5编、1242条，各编依次为：总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则。

　　总则编共9章、147条，规定生态环境领域的重要法律原则和基础性、综合性、普遍性的法律制度，统领其他各编。原则上将适用于污染防治、生态保护、绿色低碳发展编的通用性制度规范，提炼归纳在总则编中规定。同时，注重处理好与有关法律的关系，将环境保护法、环境影响评价法的主要内容编纂进总则编，并吸收近年来立法修法所规定的新制度。

　　污染防治编共9个分编、36章、526条，将大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法和环境保护法、海洋环境保护法等法律中关于污染防治的规定整体纳入。在体例结构上，将生态环境法律规定的污染防治共性制度总结提炼为通则，在具体污染防治领域，首先考虑蓝天、碧水、净土保卫战三大污染防治攻坚战，其次是固体废物、噪声、放射性污染源的治理，然后是对化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治问题作出针对性制度规定。

　　生态保护编共7章、264条，突出系统保护理念，统筹高质量发展和高水平保护，将有关自然资源、生物多样性、流域、区域等生态要素、生态系统方面的法律制度规范进行全面梳理、整合，择其要旨要则纳入或者体现到法典之中。基于自然资源开发利用与生态环境保护的密切关系，生态保护编专设“自然资源保护与可持续利用”一章，放在“生态系统保护”一章之后，对如何统筹好土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源及其他自然资源的保护和合理利用作出规定。

　　绿色低碳发展编共4章、114条，在清洁生产促进法、循环经济促进法、能源法、节约能源法、可再生能源法和全国人大常委会有关决议等基础上进行梳理、整合，进一步结合现实需要，聚焦与生态环境保护密切相关的绿色低碳发展重要领域、重要环节，建立健全绿色低碳发展相关法律制度。

　　法律责任和附则编共3章、191条，贯彻落实最严格制度最严密法治要求，在现行法律规定的基础上，针对生态环境领域执法司法新情况新问题，采取平移、归并、衔接、提升等方式，科学、合理设置法律责任，构建更加统一完备、严格规范的法律责任体系。“法律责任通则”部分从“一般规定”、“责任主体”、“责任追究”等3方面作出规定。“法律责任分则”部分整合提炼共性责任规定，并分别规定生态环境各领域责任。“附则”部分规定法典施行时间和同步废止10部法律等。

　　在生态环境法典编纂过程中，对一些重点难点问题进行了深入研究、反复论证，需要在生态环境法典实施过程中准确把握好，举几个例子：

　　例如，生态环境法典紧随总则编之后规定污染防治编，其后是生态保护编、绿色低碳发展编。在生态环境法典编纂过程中，对于这几编的顺序存在不同意见。有的意见建议把生态保护编提到总则编之后，有的意见建议把绿色低碳发展编提前。在总则编之后首先规定污染防治编，主要有以下三点考虑：一是环境污染与人的健康和福祉关系最为密切。坚持以人民为中心是生态环境法典编纂遵循的一项基本原则。而人民群众反映强烈的突出生态环境问题首要就是环境污染问题，其最直接地影响着人民群众的获得感、幸福感和安全感。二是从立法实践看，我国生态环境领域的法律最初主要发端于污染防治类法律，逐步形成了较为健全的污染防治法律体系，成为我国生态环境法律规范体系的“基本盘”。三是从生态环境保护工作实践看，污染防治一直是生态环境保护工作的重点，污染防治攻坚战是三大攻坚战之一，目前仍在大力推进。综合以上几个方面，将污染防治编位置靠前摆放，符合生态环境法典编纂遵循的基本原则和实践逻辑。

　　又如，生态环境法典将“法律责任”与“附则”合起来构成第五编。有的意见建议参照民法典的做法，在各编之外设置独立的“附则”。对此，主要考虑是：“附则”是针对法典全篇而言的，而民法典没有照应前面各编的法律责任编，只能在各编之外设置独立的“附则”。生态环境法典设置了专门的法律责任部分，“附则”适宜与“法律责任”统合为一编，使整个法典的编章结构更为清晰、紧凑。

　　再如，生态环境法典关于部门职责的规定，总的原则是不改变现有的生态环境监管体制，不改变“三定方案”关于有关部门的职责分工。生态环境法典在关于部门职责的规定中，使用了“在其职责范围内”、“在各自职责范围内”等表述。同时，为了适应进一步深化改革的需要，生态环境法典第1240条规定，国家根据实际需要，对生态环境监督管理体制作出调整的，依照其规定。

　　还如，生态环境法典对生态环境司法作了规定。有的意见建议增加生态环境案件跨行政区域集中管辖的规定。但也有的意见认为，跨行政区域集中管辖是重大、复杂的司法体制和工作机制改革问题，需与刑事诉讼法、民事诉讼法做好衔接协调，要与检察管辖、侦查管辖等做整体分析评估，从实践看集中管辖对办案成本、方便人民群众救济权利、公正高效办理案件、促进依法行政和社会治理等都会造成一定影响，建议慎重考虑。鉴于对这个问题存在重大分歧，生态环境法典没有规定跨行政区域集中管辖的内容。

　　此外，根据大气污染防治法、固体废物污染环境防治法的规定，在人口集中地区、机场周围、交通干线附近是一律禁止露天焚烧秸秆的，在其他区域，只有政府划定的特定区域才禁止露天焚烧秸秆。各方面意见普遍建议优化秸秆禁烧相关规定。对此，在深入一些地方调查研究，查实情听民意的基础上，针对实践中存在的秸秆禁烧简单化、一刀切等问题，在生态环境法典中作了有针对性的回应，增加规定地方各级人民政府应当科学精准加强秸秆焚烧的组织、指导和管理，同时在延续在人口集中地区、机场周围、交通干线附近一律禁止露天焚烧秸秆的基础上，进一步明确在其他区域，只有省级以上人民政府划定的特定区域和规定的特定时段禁止露天焚烧秸秆。

　　另外，生态环境法典从法律适用的角度，对于如何处理生态环境法典与其他法律之间的关系作了有针对性的规定，在确保生态环境法典权威性、稳定性的同时，体现适度的开放性、灵活性。生态环境法典第1239条规定，其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定。在生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域，生态环境法典主要是确立基本原则、基础制度，其他法律可以对生态环境法典的有关制度规范作出更为具体、细化的规定。为了适应实践发展，其他法律在与生态环境法典的原则、精神保持一致的前提下，可以与时俱进在将来作出进一步规定。

　　三、实施好生态环境法典

　　法典的生命在于实施，法典的权威也在于实施。为了实施好生态环境法典，各有关方面必须抓紧部署安排以下工作：一是加强与生态环境法典相关联、相配套的规范性文件的制定修改等工作，确保与生态环境法典规定、原则和精神保持一致。二是加强生态环境领域执法司法守法工作，使生态环境法典得到全面贯彻、有效实施、严格执行，以法治方式和法治力量推动美丽中国建设。三是加强生态环境法典普法宣传工作，同宣传贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想有机结合起来，宣传好编纂生态环境法典的重大意义，阐释好生态环境法典一系列新制度新规则，进一步增强公众的生态环境保护意识和法治素养，积极践行绿色低碳生产生活方式，营造保护生态环境、建设美丽中国的良好氛围。四是以生态环境法典出台为契机，加快构建中国自主的生态环境法学知识体系，构建中国自主的生态环境法学理论体系、话语体系，加强生态环境法典的对外宣传，积极阐释中国特色生态环境法治理念、主张和成功实践，向世界展示生态环境治理的中国智慧、中国实践。

　　生态环境法典的出台，标志着我国进入了以生态环境法典推动和保障生态文明建设的时代。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，继续以强烈的责任感、使命感、荣誉感推进生态环境法典实施工作，努力为在法治轨道上以美丽中国建设全面推进人与自然和谐共生的现代化积极贡献智慧和力量。（作者：沈春耀，系全国人大常委会法制工作委员会主任）

编辑：李恒