广东惠州人大：十年立法保护“一江一山一城一湖”

　　“半城山色半城湖，一江碧水穿城过”，这是惠州这座千年古城独有的生态画卷。

　　自2015年成为全省首批行使地方立法权的设区市以来，惠州市人大常委会始终锚定“绿水青山就是金山银山”的发展理念，围绕“一条江、一座山、一座城、一个湖”的独特生态与文化资源，精心雕琢地方性法规，以良法促善治，让西枝江的碧波、罗浮山的苍翠、历史名城的文脉、西湖的潋滟，在法治护航下焕发持久生机。

　　一江安澜：

　　为西枝江立“水规” 守护百万人“大水缸”

　　“以前江边偶尔能看到污水直排，现在水清了，傍晚来散步的人都多了！”家住西枝江畔惠东县平山街道的市民陈先生看着如今澄澈的江水难掩欣慰。作为东江流域重要支流，西枝江不仅是惠州东部的“母亲河”，更是下游近百万群众的饮用水水源地。然而，随着城镇化加速，上游水土流失、沿岸排污、养殖污染等问题曾让这条江的生态亮起“红灯”。

　　“治水先治规，必须用立法管住影响水质的每一个环节。”惠州市人大常委会城建环资工委负责人回忆，2016年启动《惠州市西枝江水系水质保护条例》立法时，常委会组成调研组沿着西枝江干流及10条支流徒步踏勘，走访沿线25个镇街、64个村庄，收集到1200余条群众意见。“上游治山、下游治污”的立法思路，正是在这样的深入调研中逐渐清晰。 这部惠州获得地方立法权后的“首法”，打破了以往“九龙治水”的困境：明确市、县、乡三级政府及生态环境、水利、农业农村等部门的权责，划定饮用水水源一级、二级保护区，严禁在保护区内开展网箱养殖、畜禽养殖；创新设立“生态保护补偿专项资金”，对因承担保护责任导致经济发展受限的上游地区给予补助，化解“保护者吃亏”的矛盾。

　　条例还特别规定，西枝江干流及主要支流水质须稳定达到Ⅲ类以上标准，“只能更好、不能变坏”的底线被以法律形式固定。如今，西枝江流域水质持续向好。据最新监测数据显示，西枝江干流8个国控、省控断面水质达标率连续8年保持100%，流域内建成污水处理厂28座，规模化养殖场粪污综合利用率达92%，曾经的“污染点”变成了“风景线”。“从‘被动治污’到‘主动护水’，立法让每一滴水都有了法律保障。”惠州市生态环境局相关负责人说。

　　一山苍翠：

　　为罗浮山定“绿章” 守住“岭南第一山”生态底色

　　“罗浮山下四时春，卢橘杨梅次第新”，苏东坡笔下的罗浮山，是岭南道教文化的发源地，也是国家级风景名胜区。然而，随着旅游开发与矿产资源需求增加，非法挖沙取土、乱搭乱建、游客超载等问题，曾给这座“岭南第一山”的生态带来压力。

　　“罗浮山的一草一木、一岩一石都不能破坏！”2018年，《惠州市罗浮山风景名胜区条例》立法工作启动，惠州市人大常委会将“生态优先”作为核心原则，多次组织专家深入景区腹地，对30余处历史遗迹、500余种珍稀动植物的保护需求进行梳理。“当时争议最大的条款是‘是否允许景区内采矿’，我们反复论证后明确规定‘严禁在风景名胜区内挖沙取土、开山采石’，这一条后来成为执法部门打击违法采矿的‘尚方宝剑’。”参与立法的专家回忆道。

　　条例不仅划定了核心景区、缓冲区、外围保护地带的“三道防线”，更对建筑高度、游客承载量、旅游开发强度作出严格限制：核心景区内建筑高度不得超过6米，与山体风貌保持协调；景区日最大承载量控制在3万人次以内，避免过度旅游对生态造成破坏；还专门设立“罗浮山风景名胜区管理委员会”，统筹协调景区保护、管理与利用，解决以往景区管理“多头负责、责任不清”的问题。

　　广东省印发《推进环南昆山—罗浮山县镇村高质量发展引领区建设的意见》，提出要“将引领区建设成为粤港澳大湾区生态花园、世界级森林温泉康养目的地、岭南特色县镇村现代化建设样板、城乡融合发展先行地”。罗浮山风景名胜区条例为推动高水平保护与高质量开发相互促进提供了重要的制度保障、法治支撑。近年来，罗浮山景区依法拆除违法建筑1.2万平方米，修复因非法采矿造成的生态“疤痕”300余亩，新增古树名木保护标识200余处。2024年，罗浮山景区接待游客量同比增长15%，但景区内空气质量优良率仍保持100%，负氧离子浓度常年维持在每立方厘米1.5万个以上。“现在上山，既能感受道教文化的厚重，又能呼吸到最清新的空气，这就是立法带来的实惠。”常来罗浮山养生的东莞游客李女士说。

　　一城文脉：

　　为历史名城筑“屏障” 让千年鹅城留住记忆

　　“以前老房子漏雨想修，却不知道怎么修才不破坏原貌，现在有了法规，心里就有底了！”在惠城区桥西街道金带街，居民黄女士指着自家百年老宅的修缮图纸，对《惠州市历史文化名城保护条例》赞不绝口。

　　作为1991年获评的“广东省历史文化名城”、2015年晋级的“国家历史文化名城”，惠州拥有1900余处不可移动文物、23条历史文化街区，但岁月侵蚀、城市更新曾让这些“城市记忆”面临消失风险。“保护历史文化名城，不能只靠‘情怀’，更要靠‘规矩’。”惠州市人大常委会城建环资工委负责人介绍，2017年施行的《惠州市历史文化名城保护条例》，构建了“点、线、面”结合的保护体系：“点”上保护历史建筑、文物古迹，明确建成30年以上且具有历史价值的建筑可纳入保护名录；“线”上串联内街小巷、古桥古井，形成历史文化廊道；“面”上划定6.41平方公里的历史城区，严格控制建筑高度，保护“两江四岸”的传统城市格局。条例的“温度”体现在细节中：针对群众反映强烈的“老房修缮难”问题，设立“修缮审批绿色通道”，明确城乡规划部门需在15个工作日内出具保护图则，并提供传统工艺指导；建立“历史建筑保护补助制度”，非国有历史建筑所有者修缮可获得最高50万元补助；创新“预先保护制度”，对疑似具有保护价值但未列入名录的建筑，可实施12个月的临时保护，避免“拆了才发现是文物”的遗憾。

　　如今，走进惠州古城，金带街的古宅修缮一新，水东街的骑楼焕发新生，泗洲塔与合江楼之间的“视线通廊”无一处高层建筑遮挡。2024年，惠州古城成功入选国家文物保护利用示范区创建名单，西街获评“全国文旅融合创新街区”，历史文化名城的“颜值”与“内涵”同步提升。“以前游客来惠州只知道西湖，现在会特意来古城逛一逛，听一听老故事。”古城讲解员小吴说。

　　一湖潋滟：

　　为西湖绘“美卷” 让“苎萝西子”永驻鹅城

　　“以前红花湖有人游泳，不仅不安全，还担心污染水质，现在立法禁止了，湖面干净多了！”经常在西湖散步的市民林晓燕，对《惠州市西湖风景名胜区保护条例》带来的变化感受深刻。作为与杭州西湖齐名的“岭南明珠”，惠州西湖历经1600余年发展，2018年获评国家5A级景区，但游客增多、周边开发带来的水质污染、噪音扰民、宠物入园等问题，曾让这颗“明珠”蒙尘。

　　“为一个湖立一部法，既要守住生态底线，也要兼顾群众需求。”惠州市人大常委会在立法过程中，将“争议点”变成“突破点”。针对“红花湖是否禁止游泳”的热议，常委会委托国家统计局惠州调查队开展民意调查，85.96%的受访者支持禁止游泳；同时，为满足群众健身需求，在西湖周边规划建设3条健身步道，总长超过10公里。这部于2019年施行的条例，用“精细化”条款守护西湖生态：明确西湖风景名胜区由西湖景区和红花湖景区组成，实行“湖长制”管理，市、区两级湖长统筹水资源保护、水污染防治；规定景区内建筑高度不得超过12米，严禁新建排污口，现有污水管网全部实现雨污分流；对燃放孔明灯、放生、垂钓等行为划定“禁区”，对犬只入园、广场舞噪音等作出明确限制。立法实施五年来，惠州西湖水质稳定达到Ⅲ类标准，景区内新增绿植面积2.3万平方米，拆除违规建筑8000余平方米，“平湖秋月”“苏堤玩月”等古景重现风采。2025年“五一”假期，惠州西湖接待游客量突破80万人次，同比增长25%，但景区内未发生一起重大环境投诉。“现在的西湖，水更清、景更美，既保留了‘苎萝西子’的韵味，又能满足游客休闲需求，这就是立法的魔力。”西湖景区管理中心负责人说。

　　立法不止步：

　　以法治护航惠州高质量发展

　　从西枝江的“水安全”到罗浮山的“生态绿”，从历史名城的“文脉传”到西湖的“颜值升”，惠州人大的立法实践，不仅守住了城市的生态与文化根基，更探索出一条“立法精准对接需求、法规落地见实效”的路径。截至2025年，惠州已出台7部城建环资领域地方性法规，每一部都紧扣群众关切，每一条都瞄准实际问题。

　　“立法不是终点，而是保护的起点。”惠州市人大常委会相关负责人表示，接下来将继续深化“小切口”“小快灵”立法，同时加强执法检查和立法后评估，让每一部法规都“长出牙齿”。如今，行走在惠州大地，江畅、山青、城美、湖秀的生态画卷徐徐展开，法治的阳光正照亮这座城市高质量发展的每一步。正如市民们常说的：“鹅城的美，不仅美在山水，更美在法治守护下的安心与舒心。”这份由立法书写的生态与文化答卷，正在惠州续写新的篇章。

编辑：李恒