加强农民专业合作社法制体系建设 护航农村合作经济高质量发展

　　上世纪80年代，我国形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农民获得了生产经营自主权，极大地解放了农村生产力。但是，随着经济社会快速发展、市场竞争日趋激烈，小规模家庭经营的弱点逐渐显现。由于可以直接提高农业生产和农民进入市场的组织化程度，有效提高农民防御自然风险和市场风险的能力，实现小规模的分散经营与国内、国际大市场对接，农民专业合作社受到重点关注，迎来发展的重要窗口期。

　　2000年，我国第一个农民专业合作社在吉林省梨树县成立。至2006年，全国农民专业合作经济组织数量超过15万个，加入农户2363万户，占当年全国农户总数的9.8％。在改革春风吹拂下，我国农民专业合作社蓬勃发展。

　　一、回应时代呼唤，法制建设扬帆起航

　　发展农民专业合作社是党和国家推进农业产业化经营和农业结构调整，加快构建新型农业经营体系，稳定增加农民收入的重要手段。在发展初期，为有效调动和激发各方面积极性，尊重人民群众主体地位和首创精神，尽可能厚植农村合作经济土壤，加强实践探索，我国未就农民专业合作社进行统一立法。由于法律规范长期缺位，加之各地经济社会发展水平差异较大，农民专业合作社在组织形式、运行机制、发展模式等方面呈现出多样性。实践中也存在市场主体地位不明、农民利益受损、运行管理无序等诸多问题和困难，迫切需要国家出台统一立法。

　　2004年中央一号文件提出，积极推进有关农民专业合作组织的立法工作。作为原农业部确定的唯一一个农民专业合作经济组织试点省，浙江省在“边发展、边引导、边规范”的原则指导下，率先进行农民专业合作社立法探索，于2004年出台《浙江省农民专业合作社条例》，打响了我国大陆农民专业合作社地方立法第一枪，为农民专业合作社立法提供了有益探索。

　　2006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》），为全国农民专业合作社的发展提供了统一的法律基础。一是确立农民专业合作社的市场主体地位和独立法人资格，使得农民专业合作社成为一类法定独立的市场主体，有效解决了“已出生、没户口”、不能独立承担民事责任、权益难以保护、经营活动受限等问题。二是规范内部运行管理，保护入社成员主体权利与合法权益。在留有“按照章程规定”这个自治空间的同时，对农民专业合作社的组织和行为进行适当规范，明确办社原则和要求、入社成员的权利和义务，为合作社的内部“健康”提供了法律保障。三是规定扶持政策，助力农民专业合作社快速发展。该法第八条规定，国家通过财政、税收、金融、科技、人才的扶持、产业政策引导等措施，促进农民专业合作社发展。同时，专设“扶持政策”一章，明确规定国家支持农民专业合作社建设与发展的一系列支持政策，将党和国家支农惠农的政策举措凝结为法律。四是创新体制机制，开辟建设现代农业的新途径，积极推动千家万户生产与千变万化市场有效对接。

　　在此基础上，各省、自治区、直辖市农民专业合作社相关立法此伏彼起。2007年，湖北省出台《湖北省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》，明确规定各级政府、相关部门和机构具体职责，涉及的支持政策以及财务、安全管理等制度要求。2009年，北京制定《北京市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》，规范了组织机构、财务管理等设立运行事项，细化各部门尤其是农业等主要相关部门指导服务具体事项，以及市场营销、科技推广、人才引进、农资供应、信息服务、金融支持等具体扶持举措，对鼓励、支持、引导农民专业合作社发展进行了较为全面的规定。

　　之后数年间，《辽宁省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》《海南经济特区农民专业合作社条例》《天津市农民专业合作社促进条例》等省级地方性法规相继颁布施行。各省、自治区、直辖市围绕自身农民专业合作社发展实际作出具体规定，构建起各自的农民专业合作社法制体系。我国农民专业合作社法治进程稳步推进。

　　二、聚焦实践演进，法制供给不断优化

　　2007年《农民专业合作社法》施行后，我国农民专业合作社迅猛发展。截至2017年4月底，全国依法登记农民专业合作社共计188万余家，约为2007年底《农民专业合作社法》颁布初期的73倍，入社农户占全国农户总数的比重达到46％以上；涉及粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等主要农产品生产，并扩展到农机、植保、民间工艺、旅游休闲农业、电子商务等多领域多业态，探索出股份合作、信用合作、专业合作社联社等多种组织形式。2006年通过的《农民专业合作社法》已经无法满足当时阶段农民专业合作社的发展需求，农民专业合作社出现管理不民主、财务制度不健全、空壳化现象增多等问题，严重影响和制约农民合作社的持续健康发展。

　　在此背景下，第十二届全国人民代表大会常务委员会于2017年12月27日修订《农民专业合作社法》，就农民专业合作社的定义与服务范围、法律地位、出资方式、经营方式、联合社法人地位、规范管理与退出机制以及扶持政策等方面内容进行了重要修改和完善，为农民专业合作社的健康发展提供了有效的法律支撑。

　　在新法规定下，农民专业合作社的服务范围不再局限于同类农产品或同类农业生产经营，农民专业合作社可以开展农业生产资料的购买、使用，农产品的生产、销售、加工、运输、贮藏等多种业务，甚至包括农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等，大大拓宽了农民专业合作社的服务类型；农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位，允许其依法向公司等企业投资，以其出资额为限对所投资企业承担责任，其市场主体功能和法人地位得到进一步强化；农民专业合作社成员可以用货币或者实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资，农民可以更加方便实现资源变资产，资金变股金，进而更好地投入农村合作经济发展浪潮；农民专业合作社联合社的法人地位及其设立、运行、责任承担等有了明确规定，促进了农民专业合作社的规模化经营和现代农业建设；合作社章程、年度报告、成员入社程序、除名程序等得已明确，农民专业合作社内部治理机制进一步改善；连续两年未从事经营活动将被吊销营业执照，农民专业合作社市场竞争退出机制由此形成。此外，新法规定中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训等多种服务，并对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的农民专业合作社给予优先扶助，有力提升扶持政策的精准性和有效性。

　　此次修订有效优化了农民专业合作社法制供给，使其法律定位更加清晰，能够更好发挥其在农业产业链中的关键作用，促进农产品的生产、加工、销售等环节的高效运作，推动农业向规模化、专业化、市场化方向发展，进而提升农业整体效益，增加农民收入，推动农村经济加速发展。

　　三、激发创新活力，法制发展日新月异

　　2017年《农民专业合作社法》的修订进一步点燃了地方的立法热情，一轮新的农民专业合作社立法高潮随之而来。在新修订《农民专业合作社法》的基础上，各省、自治区、直辖市纷纷结合自身实际情况和积累的实践经验，或新制定相应法规，或对已有版本修改完善。农民专业合作社立法呈现“百花齐放”“日新月异”的繁荣盛景。

　　作为我国农业大省，黑龙江省于2018年修订《黑龙江省农民专业合作社条例》。一是增加“土地承包经营权的预期收益”作为出资方式，支持引导其他形式的农民专业合作经济组织登记注册为农民专业合作社，促进农民建社进社。二是详细列举农民专业合作社享受税收优惠、金融支持、政策扶持的各种具体情形，以法律刚性强化扶持力度。

　　2019年，吉林省人大常委会通过《吉林省农民专业合作社条例》，构建起一个网罗省内各级政府、主管部门以及各类专业机构等涉及主体，覆盖人才建设、金融支持、技术推广、市场拓展、信息服务等诸多领域，贯通生产、加工、储藏、运输、销售等各个环节，吸收电子商务、品牌建设、示范创建等优秀经验的农业合作社规范体系。同时，更加注重合作社内部尤其是财务方面的规范管理，明确规定接受财政直接补助和他人捐赠形成财产的用途、分配，财政补助资金的监管，限制财政补助范围，丰富承担责任具体情形，正反双向助力农民专业合作社规范健康发展。

　　2020年至今，上海、山东、山西等多个省份先后对农民专业合作社相关法规进行修正。2020年，《上海市实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》在农民成员认定、可建社入社、优先扶持等方面的情形进行了细化，并通过户口、社保、职称等方面举措强化人才支持。同年，《山东省农民专业合作社条例》构建了更为完善的政府指导服务体系，尤其是规定供销合作社领办农民专业合作社，组建行业协会，搭建服务平台；同时，对农民专业合作社内部资金互助和信用合作进行了约束。2021年，《江苏省农民专业合作社条例》调整原有体例，原第二章至第五章即“设立和登记”“成员”“组织机构”“财务管理”整合为“组织运行”一章，新增“监督管理”一章与“促进发展”一章呼应，结构更加优化，逻辑更加清晰，体系更加完善。

　　经过长期实践探索和经验积累，我国农民专业合作社法制建设渐趋成熟。截至目前，除港、澳、台地区外，全国31个省、自治区、直辖市中，22个已进行相关立法，12个于近7年内对对相关立法进行了修改，4个于近7年内新出台相关立法。一个富有中国特色、符合地方实际、服务发展实践的农民专业合作社法制体系建立发展起来，为推动我国农村合作经济高质量发展提供了坚实的法治保障。

　　但是，我们也应当认识到，当前我国农民专业合作社立法仍存在诸多问题，加强合作社内部治理机制建设，推动形成更加民主、透明、高效的治理模式，确保合作社成员利益得到有效保障，加强合作社资金、财务审计、监管机制建设，确保财政扶持资金的安全有效使用，促进合作社健康稳定发展，仍然是当前乃至今后一个阶段农民专业合作社相关立法的重点关注内容。健全农民专业合作社法制体系依然任重道远。

　　（省人大常委会农工委办公室 任志鹏）

编辑：王紫仪