用法治伟力牢牢守护百姓福祉——河南省人大70年立法为民的实践与思考

　　治国有常，利民为本。回望人民代表大会制度70年波澜壮阔的光辉历程，人民代表大会制度之所以具有强大生命力，关键在于它深深植根于人民之中。人民代表大会制度建立70年来特别是1979年地方组织法赋予省级人大立法权以来，河南省人大及其常委会在省委正确领导下，始终坚持人民至上，恪守以民为本、立法为民理念，注重从民意中把准立法需求、汲取有益营养、寻求最大立法“公约数”，把高度关注民生、着力改善民生、切实保障民生要求落实到立法工作全过程，使每一部地方性法规都载满民意，用法治伟力牢牢守护百姓福祉。在人民代表大会制度建立70周年这个特别值得纪念的日子，作为一个在人大系统工作20多年的工作者，本人在广泛收集相关资料的基础上，从个人的角度，结合自身工作实践和思考，撰写此文以示纪念。

　　——70年来，始终坚持党的领导这个根本政治原则，立法为民理念紧跟党的理论创新不断深化拓展

　　坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，也是立法工作不断创新发展的根本保证。1978年党的十一届三中全会开启我国改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期，社会主义民主法治建设进入蓬勃发展新阶段。省级人大赋予立法权后不久，按照中央指示和省委要求，1980年2月，省五届人大常委会第四次会议通过了我省第一个地方性法规《河南省贯彻执行〈选举法〉实施细则（试行）》，为公民依法行使选举权利和罢免权利、实现当家作主、管理国家事务提供了重要保障，开启了我省地方立法的先河。1988年10月30日—11月1日，省委首次召开人大工作会议，指出人大及其常委会作为国家权力机关，在整个国家机关的体系中居于首要地位。强调要通过人大常委会党组的保证作用和党员的模范带头作用实现党的领导，我省人大工作在加强党的领导上进入新阶段。党的十五大在提出坚持依法治国基本方略的同时，第一次明确提出加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系的历史性任务，这是我国新时期法制建设史上又一个重要里程碑,地方立法从此掀开新篇章。党的十六大提出依法执政重大命题，强调增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。党的十七大提出全面贯彻落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。这一时期，河南省人大及其常委会同全国一样，坚定不移坚持党的领导，紧跟党的理论创新不断深化立法为民理念，抓住改善民生这条主线，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在突出位置，切实加强就学、就业、就医和社会保障等方面的法规建设，使人民群众特别是困难群众和弱势群体的合法权益得到有效维护。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义、保证党和国家长治久安的战略和全局高度，定位法治、布局法治、厉行法治，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局并以前所未有的决心、举措和力度推进，全面依法治国总体格局基本形成，法治中国建设开创新局面，中国特色社会主义法治道路显示出旺盛活力和强大生命力。省人大及其常委会更加自觉在省委领导下开展立法工作，坚持把省委交办的立法项目作为重点任务，根据中央、省委重大决策，适时调整立法事项，制定向省委请示、报告、报备事项3个清单，凡是涉及民生领域的重大立法项目、立法中重大问题和立法工作中的重要事项都及时向省委请示报告，坚决落实党的决策部署。特别是对省委点题的立法项目，坚持从讲政治的高度抓好落实，切实把党的领导贯穿到立法工作全过程各环节。2017年，河南省委办公厅印发《省委领导地方立法工作规程》，就加强省委对地方立法工作领导、提升立法质量、从法规制度上保证党的路线方针政策贯彻实施都作出明确规定。2022年4月，省委召开第六次人大工作会议，深入贯彻落实中央人大工作会议精神，印发《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度加强和改进人大工作的实施意见》，进一步健全和完善党委对人大工作的领导。这一时期，省人大及其常委会更加注重深化拓展以人为本、立法为民立法理念，先后制定医疗卫生健康、未成年人保护、老年人权益保障、养老服务、人口与计划生育、矛盾纠纷多元预防化解等一大批民生领域地方性法规，确保通过立法活动使党的主张成为全省人民共同遵守的行为规范和活动准则，使制定的法规最大限度地体现和维护最广大人民的根本利益，让广大人民群众在立法中获得看得见、摸得着的实惠。

　　——70年来，始终坚持问法于民立法惠民，立法为民制度机制不断健全

　　民惟邦本，本固邦宁。只有把立法工作植根于人民，才能凝聚各方面有益共识，才能立出有效管用的法。河南省人大及其常委会在立法为民制度机制建设上经历了一个从无到有、从不成熟到逐渐完善的过程。健全立法统筹协调机制。早在1981年3月，省五届人大常委会第九次会议决定设立河南省人大常委会法制小组，明确地方立法工作主体及任务，统筹协调推进地方立法工作。在最初行使地方立法权的前些年，立法项目完全由政府部门会前提出，人大在立法工作中处于被动状态。为增强立法主动性和计划性，1985年，根据全省经济社会实际需要，省人大常委会与省政府及有关部门协商研究，确定1985年度立法计划、立法项目、工作进度和要求，使立法工作有计划、有步骤组织实施，这是我省编制立法计划的开始。此后这项工作不断得到加强和完善，由制定年度立法计划延伸到编制五年立法规划，逐渐成为立法工作重要基础性工作。1989年，省人大常委会对工作机构职责重新作了分工，由法制工作委员会统一负责承担每一部法规草案一审后的审议修改以及法规公布、备案、修订、解释等具体工作，实行相对集中统一的地方立法体制。1992年1月，首次召开全省地方立法工作座谈会，进一步理顺有关方面的关系，明确省人大常委会各工作机构在制定地方性法规方面的具体职责。1998年12月，省地方立法研究会成立，为开展地方立法理论研究、探索立法体制机制发挥了积极作用。2000年立法法出台，根据立法法精神改革审议制度，2001年初成立法制委员会，负责对法规进行统一审议，这种审议制度既调动各工作机构的积极性，又实现了审议过程的统一、高效，对保证立法质量和速度起到了很好的作用。2015年，根据新修订的立法法规定,分两批对15个设区的市开始制定地方性法规的时间作出决定,从2016年1月起河南省所有设区的市都正式赋予立法权，同时积极协调解决设区的市健全立法机构等问题，研究制定关于审查批准设区的市地方性法规的工作意见和工作规程,指导、督促各地不断提高地方立法质量和水平,河南地方立法工作进入新阶段。2019年，党的十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。省人大及其常委会贯彻决定精神，加强对立法工作的统筹安排、组织协调，发挥在立法选题、立项、起草等环节中的主导作用，健全完善“专班推进、双组长制”的法规调研起草机制，对综合性、全局性、基础性法规的起草实行工作专班制度,由专门委员会或常委会工作机构办事机构牵头起草,确保立法质量和进度。2021年８月，省人大常委会成立立法协调小组，制定相关工作规则，加强立法的整体统筹、综合沟通与服务保障，实现立法工作效能最大化。规范立法工作程序。科学规范的立法程序对于立法权正确行使和保证法规质量起着至关重要的作用。1985年2月，省六届人大常委会第十一次会议制定全省第一部规范地方立法工作的法规《关于制定地方性法规的程序》，对地方性法规草拟、审议、公布进行了规定，使地方立法工作初步实现有法可依。1994年改进立法程序，实行一次审议为主的一审、两次审议并行制度，一次审议意见分歧较大的则继续调查、协调和修改，成熟再提交常委会第二次审议。当时审议通过的省本级地方性法规中大多是二审通过，这一立法程序在以后的立法实践中不断得到完善。2002年，省九届人大四次会议通过《河南省人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》,进一步明确责任,理顺关系,立法工作程序进一步规范。2016年1月，制定地方立法条例，2024年1月进行了修订，进一步完善法规立项、起草、审议等各个环节中社会各方公开参与程序制度，健全法规论证、听证、征求意见机制，增加法规通过前评估、法规清理、立法后评估等立法工作程序。2023年，制定《关于进一步提高地方立法质量和效率的若干意见》，严把立项关、起草关、专委会初审关、努力使法规的制定贯彻宪法原则、体现河南特色、解决实际问题、引领推动发展。拓展问法于民方法路径。公民对立法工作的有序参与，是人民管理国家和社会事务、实现当家作主的重要途径和形式。省人大及其常委会紧扣为民主线，聚焦人民关切，充分吸纳人民群众的“金点子”，让立法载满民意，让民意民愿以看得见的方式实现。从省十届人大起，开始探索立法公开、问需于民，实行法规草案、立法规划草案等通过报纸、网络等形式公开听取社会各界、各阶层的意见,努力使制定的法规既适应经济建设和社会发展的需要,又充分反映人民群众的根本利益。2003年5月，通过省内主要新闻媒体发布《河南省人大常委会召开征集2004年至2008年五年地方立法规划项目的公告》，经过近三个月的公开征求意见，共收到省直有关部门、社会各界和公民提出的立法项目建议357件，为五年立法规划的科学制定发挥了重要作用。同一时期，《河南省公积金管理条例（草案）》《河南省高速公路条例（草案）》等都上网征求了广大网民的意见，收到了很好的效果。之后，每一部提请常委会审议或者审查批准的法规草案及其说明，都广泛征求全国人大代表、省人大代表的意见，并通过报纸、网络等媒体公开征求社会各界意见，对所征求的意见，认真疏理，客观分析，做到科学决策。同时，对一些审议中的焦点和难点问题，通过召开论证会或听证会的形式加以解决。2004年，召开省人大常委会历史上第一次立法听证会——《河南省高速公路条例（草案）》立法听证会，让群众和社会各界对法规草案制定过程中争议的热点焦点问题充分发表意见，表达意愿诉求，维护自身合法权益，增强了立法工作透明度。探索建立公民旁听常委会会议制度。2003年9月，十届人大常委会主任会议审议通过了《公民旁听河南省人民代表大会常务委员会会议办法》，正式确立公民旁听常委会会议制度。之后，历届省人大都坚持并不断完善这一制度，持续邀请农民代表、青年学生等旁听常委会会议。这一制度的确立，使公民直接参与常委会法规草案的审议，扩大了公民立法知情权、参与权。发挥基层立法联系点民意“直通车”作用。基层立法联系点一头连着立法机关，一头连着基层群众。2014年10月，党的十八届四中全会提出建立基层立法联系点制度。省人大紧跟中央部署，把基层立法联系点建设与践行全过程人民民主重大理念、法治河南建设创新性地联系在一起，基层立法联系点在实践中不断探索、扎实推进、深入发展。目前，已建立省级基层立法联系点40个，带动市级人大建成699个基层立法联系点数字化应用平台，建立村、镇、县、市、省相联通的社情民意汇集渠道，使法规立项、起草、调研、审议等各环节都注重听取人大代表和人民群众的意见建议，让基层群众走进来、把群众心声讲出来、将群众意愿带上去，使村情民意、街谈巷议成为立法决策参考。2022年制定基层立法联系点和立法基地工作规则，使基层立法联系点工作有据可依、有章可循。2023年，省人大常委会在修订地方立法条例时，通过立法联系点征求各方面意见建议210条，采纳了46条。伴随全过程人民民主的基层实践不断深化，基层立法联系点已经成为体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益的重要载体，在中原大地焕发勃勃生机。

　　——70年来，始终坚持聚焦人民群众切身利益，民生领域立法不断加强

　　突出民生重点领域立法，坚持立法惠民，践行人民就是江山、江山就是人民的庄严承诺，用法治力量保障和改善民生已成为河南立法工作的鲜明标签。聚焦群众切身利益，以法治之力维护公平正义。70年来，省人大及其常委会从维护群众切身利益着眼，从老百姓的衣食住行、柴米油盐入手,切实保障人民群众合法权益。民以食为天，三餐幸福感、四季烟火气是老百姓的最平凡生活追求，吃得放心舒心是老百姓对生活最朴素期待。早在1980年，从关系人民群众生命健康的食品卫生安全入手，省五届人大常委会第八次会议通过城镇食品行业卫生管理暂行办法，确立食品卫生许可证制度，在维护城镇食品卫生质量方面发挥了重要作用。1997年9月，省八届人大常委会第二十八次会议通过食品卫生条例,推动我省食品卫生工作走上法制化轨道。针对数量大、安全隐患多食品小作坊和小摊点的监管难题，2012年7月，省十一届人大常委会第二十八次会议通过《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》。医疗卫生健康事业事关千家万户，省人大在全国省级层面率先制定基本医疗卫生与健康促进条例，保障公民享有基本医疗服务，守护百姓健康。未成年人是祖国的未来、民族的希望。2023年，修订未成年人保护条例，进一步健全未成年人保护工作体系，更好保障未成年人合法权益。为更好满足老年人养老服务需求，推进老龄事业全面协调可持续发展，2018年制定老年人权益保障条例，2022年制定养老服务条例，前瞻性地构建多层次、可持续的养老服务体系，保障老年人各项权益，应对老龄化社会的来临。2021年11月，省十三届人大常委会第二十八次会议审议通过教育督导条例，将“双减”政策落实情况纳入督导，积极回应人民群众对教育的新期盼。2022年3月，在疫情防控常态化条件下，回应公众对食品卫生和餐饮环境的刚性需求，省十三届人大常委会第三十一次会议一审通过餐饮服务从业人员佩戴口罩规定，为有效解决公共卫生和疫情防控突出问题提供了法治保障。聚焦群众共享发展成果，以法治之力提升公共服务水平。多年来，省人大及其常委会坚持通过立法促进公共产品和服务的有效供给，推进城乡协调发展，让城乡居民享有同等的社会保障和发展机会。2013年5月，省十二届人大常委会审议通过实施义务教育法办法，保障进城务工人员随迁子女教育权，保证其在编班、学籍管理、奖惩和升学方面与其他学生同等待遇；保障家庭经济困难学生、留守儿童、孤儿、流浪未成年人和残疾适龄儿童受教育权利,确定面向全省所有义务教育阶段学生免费提供教科书,我省义务教育事业进入全面免费新阶段。2010年修订暂住人口管理条例，规定了流动人口在居住地享受公共服务与权益保障的内容，明确居住证持有人可在教育、公共就业、公共卫生、社会保险、住房保障等方面享受基本公共服务，在办理出入境证件，居民身份证，机动车登记，驾驶证，职业资格考试，生育服务登记等方面享受便利。人口与计划生育条例自2002年出台以来，先后6次进行修订，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，设立父母育儿假，出台具体措施支持减轻家庭生育、养育、教育负担，促进人口长期均衡发展。2022年，在全省事业单位重塑性改革的潮流中，聚焦关键环节、关键问题，制定事业单位改革发展条例、机关运行保障条例，为推动更深层次改革提供有效制度引领。聚焦群众安全稳定，以法治之力规范社会治理。物业管理与千家万户日常生活密切相关。2021年，经三次审议全面修订物业管理条例，清晰界定业主、物业服务企业的权利义务，对业主大会的筹备召开、物业服务收费、物业服务信息公示等作出详细规定，促进物业管理水平提升，保障人民群众安居乐业。2021年制定禁毒条例，从宣传教育、毒品管制、戒毒管理与禁毒工作保障等方面作出规范，推动建立预防和惩治毒品违法犯罪的长效机制，以最大力度将禁毒工作进行到底。为吸取郑州“7·20”特大暴雨灾害教训，树牢底线思维、风险意识，2022年制定气象信息服务条例，针对河南特大暴雨灾害暴露出的问题，就气象灾害预警信号发布传播、城市内涝气象监测预警等作出具体规定，发挥气象防灾减灾第一道防线作用。修订安全生产条例，警务辅助人员条例、反恐怖主义法实施办法，坚决守住安全稳定底线，切实维护国家安全和公共安全，努力让社会和谐稳定建立在高水平治理上。2021年，以人大主导起草的方式制定多元化解纠纷条例，设置多种纠纷化解途径、诉讼与非诉讼相互衔接的纠纷化解体系，进一步完善人民调解、行政调解制度，引导群众走调解化解纠纷之路，以共治共享方式构筑社会稳定机制。聚焦群众共享碧水蓝天，以法治之力践行“两山”理念。上世纪80年代，伴随着工业化和城市化的迅速推进,特别是乡镇企业异军突起，使环境污染向农村急剧蔓延，影响着工农业生产和人民群众的健康。从1980年开始，省五届人大常委会陆续制定采矿管理条例、技术措施工程环境保护条例、征收超过标准排放污染物费的暂行办法、征收排污费实施办法等4件资源环境保护方面的地方性法规。之后，每届都制定2部以上关于生态环境保护方面的地方性法规，比如，国家建设征用土地实施办法、乡镇企业环境管理办法、土地管理法实施办法、矿产资源法实施办法、建设项目环境保护条例、水土保持法实施办法、林地保护管理条例、节约用水管理条例、节约能源条例等。党的十八大以来，省人大及其常委会深入践行习近平生态文明思想，持续深化生态环境法治保障，积极回应人民群众对美好生态环境的新要求、新期待。省十三届人大5年时间，省市两级人大共制定修订涉及生态环境保护的法规112件，其中先后制定修订大气污染防治条例、气候资源保护与开发利用条例、水污染防治条例、节约用水条例、土壤污染防治条例、绿色建筑条例、水土保持法实施办法、南水北调饮用水水源保护条例等一系列法规，力求体现最高标准、最严要求、最实措施，让蓝天碧水净土成为人民群众触手可及的普惠福祉。省十四届人大深入贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，推动建设山清水秀、天蓝地绿的美丽家园。制定黄河河道管理条例，发挥黄河河道和治黄工程的综合效益，依法助力黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略实施。制定露天矿山综合治理和生态修复条例，压实各方责任，促进我省矿业转型升级、绿色发展。制定禁止和限制不可降解一次性塑料制品规定，推动完善治理链条，以“小切口”立法解决白色污染“大难题”。

　　实践创造经验，历史昭示未来。70年来，我省立法为民经历了不平凡发展历程，取得了丰硕成果，积累了宝贵经验，也给我们以深刻启示。必须始终坚持党对立法的领导。立法是为国家制规矩、定方圆的重要政治活动，具有鲜明的政治属性，必须把讲政治摆在第一位，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，始终从政治上谋划、部署和推动立法工作，把准立法工作政治方向。必须始终坚持人大在立法工作中的主导作用。发挥人大在立法全链条全过程中的主导作用，在征集立法需求、立法选题、评估、论证、立项、协调，起草、征求意见、审议等各个环节体现人大主导作用，通过发挥主导作用，使地方立法符合宪法精神，反映客观规律，体现人民意志，得到人民拥护，使制定的每一部地方性法规都能立得住、行得通、可执行、真管用。必须始终恪守立法为民理念。始终把维护最广大人民根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，坚持以民为本、立法为民，尊重人民的主体地位，尊重人民的首创精神，践行全过程人民民主，拓展公民对立法的有序参与，充分发扬民主，广泛集中民智，保证人民通过各种合法途径实现对国家和社会治理的积极有效参与；坚持顺应民心、尊重民意、关注民情、致力民生，通过立法尊重和保障人权，维护公民的合法权益，注重从不同方面保障公民享有的经济权利、政治权利、文化权利、社会权利、生态权利等，从实体和程序上切实保证公民享有广泛的、充分的、真实的自由和权利；坚持通过立法促进社会公平正义，创新社会治理，增进人民福祉，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感、幸福感、安全感。必须始终坚持立法决策与改革决策相衔接。坚持立法主动适应经济社会发展需要，主动适应改革决策需要，对实践经验比较成熟的，及时启动相关立法程序，在法律中予以明确；对实践经验尚不成熟、又需法律作出规定的，可先作出原则规定，明确改革的基本方向和主要措施；对与现行法律规定不一致、修改法律条件尚不成熟、需要先行先试的，按照法定程序及时作出授权决定或者改革决定，发挥立法对改革的引领和推动、规范和保障作用，以高度的历史自觉，推进立法与时代同步、与改革同频、与人民同心。（省人大常委会办公厅研究室 刘东升）

编辑：李恒