《中华人民共和国农村集体经济组织法》如何促进新型农村集体经济高质量发展？听专家学者这么说

　　核心提示：

　　党的十八大以来，特别是2016年《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》印发以来，各地推进新型农村集体经济组织建设，理清和盘活农村“沉睡的资源”，推动资产确权到户，村集体经济资产一年比一年厚实，农民的增收致富渠道不断拓宽。

　　改革的成果，需要法律来固化保障。

　　2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》，该法自2025年5月1日起施行。这部法律有哪些亮点？对于保护农村集体经济组织、维护农民权益、助力乡村全面振兴都有哪些重要作用？记者进行了采访。

　　填补制度建设空白

　　明确基本运行制度

　　“今年2月，我们连续第七年拿到分红，每人700元，实现分红六连增。”安徽省凤阳县小岗村村民严金昌说。

安徽省凤阳县小岗村

　　小岗村是农村改革的重要发源地，农村集体经济不断壮大。

　　“近年来，随着各地农村集体产权制度改革的推进，像小岗村这样的农村集体经济组织发展迅速。但过去一直没有专门的法律予以规定。”西北政法大学教授韩松说。

　　中国社会科学院学部委员孙宪忠说，农村集体经济组织法确定了农村集体经济组织的法律概念和基本制度，这是该法的一大亮点，弥补了一个重要的制度建设空白。

　　明确农村集体经济组织的各项基本制度，是发挥其作用的前提和基础。

　　“村集体能干什么？不能干什么？能不能决定土地出租给谁？”

　　这些疑问在这次立法中得到回应。农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，履行下列职能：

　　（一）发包农村土地；

　　（二）办理农村宅基地申请、使用事项；

　　……

　　（四）使用集体经营性建设用地或者通过出让、出租等方式交由单位、个人使用；

　　……

　　（七）分配、使用集体收益；

　　……

　　农村集体经济组织如何运行，如何管理？这也是社会关心的话题。

　　“兴修广场，20万元；硬化道路，10万元”“帮扶病重残疾人，8万元”“疏浚沟渠，28万元”……

　　今年“七一”前夕，四川省绵阳市安州区秀水镇某村召开村民大会。大会上，村干部亮“家底”、交“作业”，对农村集体经济组织事项作出说明。村民们则听取相关报告，对本集体重大事项作出决议。

　　像这种村民集体开会决定本村集体经济组织重大事项的场景，今后将越来越常见。农村集体经济组织法规定：“农村集体经济组织成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成，是本农村集体经济组织的权力机构……”

　　中国人民大学法学院教授张新宝介绍，农村集体经济组织法结合实践探索情况，借鉴现代法人治理的成熟经验，完善了农村集体经济组织的组织机构和运行规则。

　　明晰资格判定标准

　　维护成员合法权益

　　哪些人属于农村集体经济组织成员，可以享受到农村集体经济组织所分配的权益？这是立法时要解决的核心问题之一。

　　四川省某地村民王某，考上大学后，将户口从村里迁到学校。

　　一天，王某突然发现，自己已不能按时收到村集体的土地转包收益。王某连忙向同村好友打听。原来，村委会认为王某户籍已经迁出，决定取消其农村集体经济组织成员资格，停发其土地分配收益。王某认为自己还是学生，并没有其他收入，毕业后户籍也将回到村里，被取消农村集体经济组织成员身份不合理。

　　于是，王某向有关部门要求恢复其农村集体经济组织成员资格。最终王某的农村集体经济组织成员资格被恢复。

　　“长期以来，关于农村集体经济组织成员资格取得和丧失并没有法律规定的明确标准。”吉林大学法学院教授管洪彦说。

　　“因此，本次立法明确规定农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。农村集体经济组织成员结婚，在新居住地的农村集体经济组织未取得成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。这些是非常大的进步。”孙宪忠说。

　　“近年来，农村居民起诉要求确认村集体经济组织成员资格的越来越多。”韩松提到，由于此前没有这方面的专门法律规定，不同地方法院对如何裁判甚至是否受理都有不同看法。

　　对此，农村集体经济组织法也作出了明确规定：对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷的，当事人可以请求乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门调解解决……也可以直接向人民法院提起诉讼。

　　“该条规定有助于破除当前司法实务中存在的成员资格认定是否属于法院受案范围的困惑，其规范价值不可小觑。”北京大学法学院副教授张双根说。

　　此外，法律还建立了成员代位诉讼制度、撤销诉讼制度等。“这可以有效避免农村集体经济组织个别管理人员滥用权限，损害普通成员利益。”上海海事大学法学院教授张先贵表示。

　　巩固发展改革成果

　　推进乡村全面振兴

　　近年来，各地落实中央有关政策，积极推进集体经济产权改革，努力盘活集体资产，推动壮大农村集体经济。

　　“今年，我们村的集体经济收入大幅提升，不仅能给村民分红，还能凑出钱来搞建设！”站在地头，看着长势喜人的玉米，河南省镇平县贾宋镇上辛营村村干部说起村里的变化，满脸笑容。

　　近年来，上辛营村落实农村集体经济组织改革要求，通过出租、参股等方式，盘活村集体经营性资产。村集体每年增加收入23万元，老百姓也得以领取分红，收入显著提高。

　　像上辛营村这样多样化发展新型农村集体经济的例子，在全国还有很多。

　　登记、签字、发放分红……河南省虞城县店集乡魏固堆村村民欢聚一堂，分享一年收获。

　　“有村集体经济组织带着大家，上什么项目、怎么发展，大伙儿一起商议、一起干，我对产业发展前景很有信心。”一名村民说。

　　“农村集体经济组织法立法的一个重要考虑即是认真总结农村集体产权制度改革的实践经验，将其以法律形式固定下来。”全国人大常委会法工委民法室副主任马正平介绍。

　　中国社会科学院法学研究所研究员谢鸿飞认为，当前我国部分地区的农村集体经济组织尚不发达，其发展壮大还需要外部力量的参与和扶持。

　　这在法律中也有所体现：“县级以上人民政府应当合理安排资金，支持农村集体经济组织发展新型农村集体经济、服务集体成员。”“国家鼓励政策性金融机构立足职能定位，在业务范围内采取多种形式对农村集体经济组织发展新型农村集体经济提供多渠道资金支持。”……

　　马正平介绍，本法第六章专章规定了扶持措施。从财政、税收、金融、土地、人才支持等方面，对扶持农村集体经济组织的政策措施作了原则规定。

　　“党的二十届三中全会通过的《决定》强调，发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。”韩松说，农村集体经济组织法的实施将为巩固和完善农村基本经营制度提供有力法治保障，将进一步促进新型农村集体经济高质量发展。

　　专家学者怎么说？

　　接受采访的专家学者表示，集体所有制经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村集体经济组织是社会主义公有制经济在农村的重要实现形式，制定《中华人民共和国农村集体经济组织法》，是贯彻党中央决策部署，健全相应法律制度，为促进农村集体经济发展奠定良好法治基础的重大举措，这部法律明确了农村集体经济组织法律地位、职能职责、成员定义及其确认和退出规则、财产经营管理和收益分配、成员救济途径等，对维护好广大农民群众根本利益、实现共同富裕等具有重要意义。

　　明晰集体经济组织成员的权利和义务

　　《中华人民共和国农村集体经济组织法》共八章六十七条，包括总则、成员、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任等。记者注意到，该法制定过程中至少有2017年草案、2022年一次审议稿、2023年二次审议稿、2024年三次审议稿及全国人大常委会审议通过的2024年最终版五个版本。

　　农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室副研究员郑庆宇表示，这是一部关乎全国亿万农民切身利益的重要法律，也是新时代农村改革的又一重要成果。《中华人民共和国农村集体经济组织法》明确了农村集体经济组织法律地位、职能职责、成员定义及其确认和退出规则、财产经营管理和收益分配、成员救济途径等重要内容，特别是明晰农村集体经济组织成员的权利义务。

　　郑庆宇表示，实践中，农村集体经济组织，既承担着运营集体资产、发展集体经济的职能，也承担着农村基本公共服务、公益事业建设等任务。为厘清其与其他组织界限，《中华人民共和国农村集体经济组织法》明确了农村集体经济组织的管理职能，明晰了其与村民委员会之间的职能边界，并规定了农村集体经济组织服务成员的具体事项，例如，第五条第（九）项规定，农村集体经济组织应当为成员提供生产经营技术、信息等服务；第（十）项明确，农村集体经济组织应履行“支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治”的职能。此外，还明确了新型集体经济发展主体的身份，例如第四十一条规定，“农村集体经济组织可以探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。”这不仅框定了新型农村集体经济的发展主体，也明确了农村集体经济组织的具体经营事项。此外，为有效应对农村集体经济组织在市场活动中面临的经营风险，《中华人民共和国农村集体经济组织法》第六条第三款规定，“农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。”这有利于确保集体财产稳健安全。

　　《中华人民共和国农村集体经济组织法》第二条规定，“本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。”河北科技大学文法学院副教授于彦梅认为，这明确了农村集体经济组织的“特别法人”地位。同时，《中华人民共和国农村集体经济组织法》明确，农村集体经济组织可以行使发包农村土地、组织开展集体财产经营管理等职责，且又在法律层面上区分了“农村集体经济组织”与“村民委员会”，这既符合宪法的要求，又为社会实践提供了明确的法律依据。

　　为妇女权益保护提供有力支撑

　　在于彦梅看来，《中华人民共和国农村集体经济组织法》就妇女权益保护问题作了多项规定。比如，第八条第三款规定，“妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”；第二十八条规定，“农村集体经济组织成员较多的，可以按照农村集体经济组织章程规定设立成员代表大会。设立成员代表大会的，一般每五户至十五户选举代表一人，代表人数应当多于二十人，并且有适当数量的妇女代表”；第五十六条规定，“确认农村集体经济组织成员身份时侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议或者依法提起公益诉讼”。这些制度设计和救济措施有利于有效解决之前农村妇女，尤其是“外嫁女”面临的权益保障问题。

　　全国人大常委会法工委民法室副主任马正平和于彦梅的观点不谋而合。马正平认为，《中华人民共和国农村集体经济组织法》的一些规则有利于保护妇女的成员身份权益。例如，根据《中华人民共和国农村集体经济组织法》的规定，农村集体经济组织成员结婚，只要未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。

　　郑庆宇表示，过去农村妇女往往因婚姻状况变化带来居住地变动，农村集体经济组织成员身份确认容易受影响，相关权益难以保障。《中华人民共和国农村集体经济组织法》明确农村集体经济组织成员的定义，细化成员确认规则，强化有关救济措施，织密织牢了农村妇女合法权益保护网。

　　郑庆宇表示，《中华人民共和国农村集体经济组织法》的颁布实施，标志着我国农村集体经济的发展步入法治化、规范化的新阶段。实践中，全国大多数村级集体经济组织建立了成员（代表）大会、理事会、监事会制度，但如何有效激活内部治理机制，从而促进组织规范运转，尚缺乏规范指引。《中华人民共和国农村集体经济组织法》结合农村集体经济组织特点和农村实际，设置了一些便于组织和成员执行的条款，议事决策更完善合理，组织设置符合实际，组织退出明确具体；明确规定了农村集体经济组织的范围，即“包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织”；将农村集体经济组织定性为“特别法人”资格，彻底解决了困扰基层的农村集体经济组织的法人性质模糊问题。

　　于彦梅表示，如何保障每一位农村集体经济组织成员的民主权利？《中华人民共和国农村集体经济组织法》规定，成员无法在现场参加会议的，可以通过即时通信工具在线参加会议，或者书面委托本农村集体经济组织同一户内具有完全民事行为能力的其他家庭成员代为参加会议。该规定既确保了农村集体经济组织机构的有效运行，又更好地保障了成员的民主权利，有利于巩固社会主义公有制，完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度；有利于促进农民共同富裕，也为健全农村治理体系、巩固党在农村的执政基础提供了重要支撑和保障。

　　评论：法治护航强村富民

　　李万祥

　　日前，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》，自2025年5月1日起施行。这将进一步巩固农村集体产权制度改革成果，为农村集体经济组织及其成员合法权益赋予有力法律保障，维护亿万农民切身利益。

　　不同于一般的经济组织，农村集体经济组织被称作“特别法人”，除了发挥经济功能外，还承担着公共服务、乡村治理等公益性职能。在深化农村改革的背景下，农村集体经济组织是实施乡村振兴的重要主体，也是加强和改进乡村治理的重要纽带。然而，不少地方的农村集体经济组织，还存在组织机构不健全、运行机制不完善、监督和管理制度不落实等问题，未能发挥出其应有作用。

　　此次出台专门法律，有利于规范农村集体经济组织发展，让其更好对接和融入市场。如法律明确，农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等经营主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的经营主体的债务承担责任；农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定。

　　对于如何发展新型农村集体经济，法律明确农村集体经济组织可以探索资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径，这将进一步鼓励各地盘活农村集体资产，因地制宜发展新型农村集体经济。

　　实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益是“三农”工作的出发点和落脚点。针对“外嫁女权利”“新生育人口权利”“取得城镇户口后是否丧失农村集体经济组织成员权利”等热点问题，法律都作出了明确规定。只要是农村集体经济组织的一分子，就依法享有集体经营性财产的收益权。农村集体经济组织成员权益保障将更加有力。

　　当前，农村改革已进入深水区。有了专门法律，改革举措将有法可依，有力促进新型农村集体经济高质量发展。下一步要在普法宣传上下更大功夫，让法律走进农村，走进千家万户，提高农村集体经济组织法的知晓度，为法律全面准确实施打下良好基础。

编辑：李恒