上海人大：两年颁布18部浦东新区法规 浦东“立法试验田”释放改革效能

　　2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。

　　浦东新区法规是全国人大及其常委会贯彻党中央决策部署、落实国家重大战略，以立法引领和保障改革，支持高水平改革开放而创设的新的立法形式，是新时代立法工作贯彻习近平法治思想、正确处理改革与法治关系的生动实践，适应了新时代高水平对外开放的需要，有利于坚持在法治轨道上推进改革。

　　一个月前，在2023世界人工智能大会上，百度智行、AutoX安途、小马智行三家企业15辆车获得浦东新区首批发放的无驾驶人智能网联汽车道路测试牌照，这标志着浦东新区自动驾驶汽车真正迎来无人化阶段。

　　第四届进博会上，一款能根据个性需求调配出上千种唇色的“口红打印机”智能调色仪成了“爆款”。没过多久，上海消费者也能在柜台享受同样的量身定制化妆品。

　　“未来车”驶上“快车道”、个性化定制引领消费新模式，背后都有浦东新区法规的保驾护航。

　　从瞄准“一业一证”改革为市场主体松绑，到优化揭榜挂帅新机制；从加速文物艺术品流转，到探索融资租赁新模式，自获得“授权”两年来，上海已先后制定颁布18部浦东新区法规，支撑浦东“立法试验田”大胆创新，目前已逐步建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，取得了具有里程碑意义的开创性、阶段性立法成果。

　　不做“苗圃”要育“森林”

　　“上海充分用足用好立法授权，走出一条立法引领推动改革创新的新路子。”上海市人大常委会法工委主任阎锐表示，18部浦东新区法规主题涵盖优化营商环境、推动产业升级、促进自主创新、发展绿色生态、深化城市治理五大板块。

　　为什么是这18部法规？据了解，在制定立法计划中，优先推动出台经济促进法，进一步以高质量立法先行探索，突破引领区建设中数字经济、先导产业、关键技术等发展中遇到的瓶颈问题，保障浦东首创性改革、引领性开放、开拓性创新于法有据。比如首次通过的2部法规，聚焦浦东深化放管服改革的首创性探索，一个关乎企业的“进”，一个关乎企业的“出”，重在为市场主体松绑。

　　同时，立法把握好充分性与紧迫性的关系，既考虑必要性、可行性，也关注紧迫性。对于行业发展卡脖子问题、市场主体发展痛点堵点等亟待立法保障的事项，集中力量加强调研，优先纳入立法需求计划。

　　“我们不是做‘苗圃’，而是要育‘森林’。”浦东新区司法局局长黄爱武说，这些法规聚焦浦东改革发展瓶颈问题，深化制度集成创新，力求将制度红利转化为重大的经济社会效益，为贯彻落实引领区意见提出的改革任务提供有力法治保障。

　　“每一部浦东新区法规的起草、审议和修改过程中，都坚持‘开门立法’，广泛听取社会、企业、智库等各方面的意见建议。”黄爱武说，今年以来，浦东新区司法局牵头筹建了首批18个区政府基层立法联系点，推动首次聘任境外法律专家担任区立法专家库成员。通过调研走访、座谈会、网上公开征求意见等多种形式，听取吸纳“智囊团”的金点子，尤其对于涉及变通创新的条款反复研究并听取各方意见，把全过程人民民主落到实处。

　　紧扣“创制性”和“变通性”

　　“获得中央以及全国人大的授权，意味着要披荆斩棘勇闯‘深水区’，要承担好为改革创新‘试制度、探新路’的责任。”阎锐说，浦东新区法规是中央赋予上海改革开放极为重要的制度工具，具有巨大的制度优势和制度潜力。其中，“创制性”“变通性”是最大特色。

　　所谓“创制性”，即对国家法律、行政法规尚未覆盖的领域和事项作出先行先试规定。“退出受阻”是长期困扰企业的难题，被吊销而未注销的企业失去了“身份证”，却因无财产、无人员、无账册，导致注销流程拖上好几年，或者“半死不活”。“市场主体退出”法规回应企业需求，创设简易注销、承诺制注销、强制除名、强制注销等四种退出方式，改革后简易注销登记的公示期从20日缩减至10日，为企业开辟了注销“绿色通道”，营商环境优化覆盖到企业全生命周期的每一个环节。

　　“无驾驶人智能网联汽车”立法，作为全国首部专门为无驾驶人智能网联汽车创新应用作出保障的法规，系统性地建立无驾驶人车辆上道路运行的条件和标准，设定安全运行的监管规则，对业界期盼已久的网联车商业化运营问题作出明确，为这一新兴产业规范有序发展开辟了法治化的新赛道。

　　“变通性”是浦东新区法规的另一大特色。所谓“变通性”，即坚持遵循宪法规定、遵循法律和行政法规的基本原则，在与有关国家部委充分沟通并取得支持的基础上，对相关上位法的一些具体规定作出稳妥审慎的适度变通。

　　“一业一证”法规坚持行政许可法规定的实施行政许可应当遵循便民原则、提高办事效率的要求，变通相关法律、行政法规、部门规章关于“作出许可发放许可证书”“经营者必须亮证经营”等方面的规定以及关于许可有效期的规定，明确了行业综合许可“一证准营”，大幅降低行业准入成本。

　　专利侵权处罚力度太轻一直为业界所诟病。“知识产权保护”法规创新专利快速预审机制、探索专利确权与行政裁决案件联审联办、创设专利重复侵权行为的行政处罚，并将惩罚性赔偿上限从500万元提高至1000万元。这些创新举措助推浦东建设知识产权保护高地。法规实施后，浦东新区成功入选“全国商业秘密保护创新试点地区”，相关创新制度被《海南自由贸易港知识产权保护条例》等借鉴。

　　在核心技术攻关中，如何让潜在人才脱颖而出？“优化揭榜挂帅机制规定”这一法规遵循“看能力、不唯资历”的要求，英雄不问出处，实行“赛马制”、选出“千里马”，充分激发全社会科技创新活力。今年年初，浦东揭榜挂帅公共服务平台正式揭牌，首批发榜项目也正式对外推出。

　　“四两拨千斤”打通关节

　　18部浦东新区法规颁布后，实施效果如何？

　　“法规突出‘引领性’、体现‘标杆度’，以首位担当擦亮具有浦东特色的标志成果，为高水平改革开放提供有力的法治保障。”上海社会科学院法学研究所所长、浦东新区法规研究中心主任姚建龙说，这些法规以问题为导向，展现出“小、快、灵”的鲜明特点，以“四两拨千斤”的巧力打通关节、一通百通，快、准、稳地破解经济社会发展中的堵点难点痛点问题。

　　所谓“小”，即条款少，已出台的18部法规条文数量均在40条以下，其中20条以下的有13部；“快”，即出台快，坚持急用先行、成熟优先，从“小切口”立法，在保证科学立法程序和充分调研论证基础上，最快两三个月，最长大半年即可出台；“灵”，即成效好。

　　比如立法破除藩篱，充分激发了经营主体活力。“市场准营承诺即入制改革”法规出台后，采用一次性告知涉及该行业经营的多项审批条件，对于信用良好的企业，只要自愿作出书面承诺，即可当场获得食品经营等市场准营许可证，实现“证照衔接”，真正解决了“准入”不“准营”的难题。

　　立法突破制度瓶颈，为产业发展解绑赋能。“文物艺术品交易”法规出台后，浦东新区设立文物艺术品交易服务中心，为文物拍卖经营活动和艺术品交易提供场所、设施、鉴定等服务，允许多元主体共同参与文物拍卖经营，大大提升了上海在文物艺术品交易领域的全球资源配置能力。

　　立法倡导“绿色”，在推进生态优先、低碳发展方面卓有成效。最近新出台的“生态环境保护”法规，明确将碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，建立健全减少污染排放、降低温室气体排放等的激励约束机制，在“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”方面作出制度创新，其实施后将加快推动经济社会发展全面“绿色”转型。

　　立法也在驱动城市治理效能提升。“非现场执法”法规出台后，有效解决了城管非现场执法合法性问题，非现场执法办案耗时小于4天，而过去办理一起传统城管执法案件平均需要27天。（王海燕）

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　　浦东新区法规体现出五大特质

　　2021年6月，全国人大授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。截至2023年7月底，上海市人大常委会共制定了18部涉及各领域的浦东新区法规，逐步建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，取得了具有里程碑意义的开创性、阶段性立法成果。两年多来的实践充分表明，“立法先行”对于浦东全面深化改革开放、打造社会主义现代化建设引领区具有重要意义。从价值体系的角度来看，浦东新区法规主要体现出变通性、引领性、系统性、示范性、简约性五大特质。

　　变通性

　　变通性是浦东新区法规的关键特质。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》第二条规定，浦东新区法规获得了变通上位法非基本原则的权限。变通性由此成为其区别于一般地方性法规、政府规章的最主要特质。根据《现代汉语词典》的解释，所谓“变通”，就是“依据不同情况，做非原则性的变动”。在制定浦东新区法规的立法实践过程中，立法者将变通权划分为“从无到有”的创新和“从有到优”的创制，通过科学体系化的概念解析，探索其制度内涵和构成要件。强调创制是充分考虑浦东先行先试的改革实际，强调创新是严格对标国家改革突破的最高期待，两者发挥不同的功能。立法创制侧重于为浦东“大胆试、大胆闯”提供法治引领，立法创新侧重于为浦东“大胆闯、自主改”提供法治支撑，两者共同构成引领区立法变通权的体系性。

　　引领性

　　引领性要求立法选题精准，突出战略要求和改革要求。浦东新区法规必须坚持“立足浦东改革创新实践需要”，紧扣国家重大战略决策部署，紧扣党中央、国务院确定的重要改革方向以及紧跟时代步伐。比如，为贯彻落实《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》中关于“强化高端产业引领功能”“打造世界级创新产业集群”的要求，连续制定了“生物医药法规”“无人车法规”“化妆品法规”“艺术品交易法规”。这四部法规持续深挖浦东产业优势和潜力，对标对表国家战略改革方向，精准聚焦生物医药、化妆品、文物艺术品和智能网联车四个产业赛道，着力打通产业发展的堵点难点，分别从健全管理体制、推动改革突破、创新服务机制、促进产业融合、强化资源保障等方面推动先导产业升级。

　　系统性

　　系统性要求在理念上坚持系统观念，加强改革举措的有机衔接和融会贯通，推动各项改革向更加完善的制度靠拢，率先建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制。例如，国际上对一个国家或地区营商环境的评价标准，不论是世界银行以往采用的“营商环境（DB）评估体系”，还是2022年新推出的“宜商环境（BEE）评估体系”，都特别关注企业“一开一关”“一进一退”两大核心环节的制度保障。针对企业“准入难”“准营难”“退出难”“破产难”等症结性问题，陆续出台的“一业一证法规”“登记确认制法规”“市场主体退出法规”“企业破产法规”“准入即准营法规”打响了立法的系列“组合拳”，有力贯彻了在放管服上“加强改革系统集成”的要求。其中，2021年“一业一证法规”第9条规定“支持浦东新区探索实行基于‘一业一证’改革的市场准营承诺即入制”，进而又直接催生了2022年“准入即准营法规”，实现了准营环节的证照高效精准衔接。从基层人大决定到首部浦东新区法规、从首部浦东新区法规的条款到新的浦东新区法规、从市场准入改革到市场准营改革的立法“连续剧”，贡献了自中央赋予立法授权以来首个系统设计、前后衔接、相互促进的典型立法案例。

　　示范性

　　示范性要求秉持在浦东开展制度型开放试点，为全国推进制度型开放探索经验的理念，努力向着立足浦东、面朝上海、走向全国的愿景而不懈探索。例如，浦东新区法规在严格遵循“在浦东实施”的前提下，在立法技术上审慎而灵活地运用了“属人”“属地”等多种“客观连结点”，既依法确保了法规的适用范围限定在浦东新区行政区域内，又积极促成了法规的实际效力向上海全市乃至其他省市延伸。以“企业破产法规”为例，其在客观连结点的选择上采用了“法院地”这一属地连结点，通过“浦东新区人民法院设立破产审判内设机构，集中管辖市高级人民法院指定的破产与强制清算案件”的规定，上海全市相关企业由此都将可能受益于该法规的创新程序。

　　简约性

　　简约性要求在法规体例上坚持“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条”，着力增强立法的针对性、适用性、可操作性。与浦东新区法规作为试验性立法、变通性立法的性质相适应，其采用了“小快灵”的立法模式。其中，“小”就是指立法倾向于小切口、小篇幅，不追求篇章结构的形式完整性，但解决的问题依旧重大。从法规篇幅与结构来看，最长的37条，最短的14条，平均约22.1条，基本上做到了重点鲜明、以简驭繁。

编辑：李恒