区域协同立法 共护绿水青山

　　区域协同立法，是指为解决跨区域治理难题、推动区域高质量一体化发展，地缘相近的两个以上平行立法主体共同确定立法项目、协同立法程序，着力构建相对统一的制度规范、相对统一的法治环境。这是深入实施区域协调发展战略背景下应运而生的一种新的立法形式，是近年来地方立法工作的一大亮点。今年3月，十四届全国人大一次会议审议通过关于修改立法法的决定，明确赋予“区域协同立法”的法律地位和效力。

　　近日，聚焦区域协同立法在加强生态环境保护、推动绿色发展中的重要作用，记者采访京津冀、长三角、川渝等区域的相关经验做法和工作成效，为推动解决跨区域治理难题提供参考借鉴。

　　——编者

　　浩浩长江，滔滔嘉陵。站在两江交汇处的重庆朝天门码头极目远眺，滚滚碧波，水清沙白，远处“共抓大保护、不搞大开发”的标语格外醒目。这样的美景，离不开川渝两地关于嘉陵江保护协同立法的有力保障。

　　今年3月，立法法修改，增加规定区域协同立法，明确提出，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制”。

　　近年来，积极推进区域协同立法已经成为一些地方立法的特色和亮点，特别是在生态环境保护方面，不少地方通过协同立法，有力推动解决跨区域生态治理难题，促进绿色发展，把“绿水青山就是金山银山”的理念更好地落地落实。

　　强化生态环境的综合治理理念

　　站在四川省合江县赤水河入江口望去，只见波光粼粼，两岸树木葱茏，一片山光水色。

　　“如今赤水河的良好水域生态，得益于云贵川三省协同立法、协作保护。”四川省人大常委会法工委相关负责人说。

　　赤水河发源于云南，流经贵州，最终在四川注入长江。“长期以来，跨流域保护治理一直是江河保护的难点。有些河流跨多个地域，单个省市的地方立法往往面临衔接问题，有时会‘管住了下游，管不了上游’。”武汉大学环境法研究所教授陈海嵩说，在生态环境保护立法上，从流域整体性和生态完整性出发，才能更好地做到综合治理、系统治理和源头治理。

　　于是，区域协同立法成了解决问题的钥匙。2021年，为了共同保护赤水河流域，云南、贵州、四川三省省人大常委会同步审议通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定和三省各自的赤水河流域保护条例，并于当年7月1日实施。

　　三省省人大常委会关于加强赤水河流域共同保护的决定均作出规定，“三省坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理，全面开展立法、行政执法、司法、普法、监督和规划、防治等领域的协同配合，确保赤水河流域水资源有效保护和合理利用、水环境质量明显改善、水生态功能显著提升，全面协同推进赤水河流域经济社会绿色低碳循环发展，实现人与自然和谐共生。”“三省省人民政府共同建立赤水河流域联席会议协调机制，统筹协调赤水河流域保护重大事项，共同协商解决赤水河流域保护重大问题，并明确具体部门承担联席会议协调机制的日常工作。”

　　两年来，三省跨区域协同保护和联合执法日益完善，有效破解“上游保护下游污染”问题，达到“1+1+1＞3”的效果。

　　除了全流域保护的区域协同立法，在解决特定的环保问题上，区域协同立法也发挥着重要作用。

　　“快看！是江豚！”远处浪花里几个若隐若现的身影，顿时让安徽省马鞍山市渔业行政执法支队队员兴奋不已。通过望远镜观察，可以看见江豚圆乎乎的脑袋、胖嘟嘟的身子，浑身上下呈铅灰色或灰白色，在水中翻滚，萌态可掬。

　　据了解，江苏南京、镇江和安徽马鞍山三市所辖江段仅占长江干流总长度的4%，却汇集了约100头长江江豚，占长江干流江豚数量的22%。于是，三市开启了长江江豚保护的协同立法。2022年9月，江苏省十三届人大常委会第三十二次会议批准南京、镇江两市人大常委会提请的《关于加强长江江豚保护的决定》。同时，安徽省十三届人大常委会第三十六次会议同步批准马鞍山市人大常委会提请的这一《决定》。

　　将保护范围从自然保护区的“点”拓展延伸到长江流域的“面”，着力突出全流域保护；规定对长江江豚及其生存环境可能造成不利影响的建设项目，建设单位应当按照要求进行专题论证，落实避让、减缓、补偿、重建等保护措施；规定将每年10月24日定为长江江豚保护宣传日，加强长江江豚保护科普宣传教育；明确通过协同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地区跨部门协同保护制度，加强对长江江豚全生命周期的保护……

　　江苏省法治建设研究基地首席专家、金陵科技学院立法研究院院长刘小冰说，三座城市的长江江豚保护工作从原先的“单枪匹马”到如今的协同立法，共同确定、同步实施的《决定》为江豚生长繁殖提供了更有力的法治保障。

　　推动构建跨区域联合执法机制

　　“加油门，再加油门！”北京市门头沟区某综合检查站，执法人员拦下了一辆准备进北京的重型卡车，进行尾气排放检测。

　　“1.42！”连续4次检测后，不透光烟度计报出了检测结果。该重型卡车尾气排放超标。

　　今年4月，河北省保定市生态环境局涞水县分局会同北京市门头沟区生态环境局，在门头沟区某检查站和涞水县某检查站联合开展重型柴油货车尾气排放路检抽测工作。本次联合执法旨在实践不同行政区域“一体化”执法新模式，破解“两地交界处”环境执法监管难点。

　　据介绍，在京津冀三地同步实施机动车和非道路移动机械排放污染防治条例之后，这样的协同执法越来越多。维修复检不合格的超标排放车辆还会被录入京津冀三地的超标排放名单，在三地都“寸步难行”。

　　作为落实京津冀协同发展战略的首个立法协同项目，北京市、天津市和河北省三地人大于2020年同步审议通过机动车和非道路移动机械排放污染防治条例。在条例中，联合执法、协同监管被作为破解跨区域环境问题治理的重要抓手。

　　其中，《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》规定：“市人民政府应当与天津市、河北省及周边地区建立机动车和非道路移动机械排放污染联合防治协调机制”“本市与天津市、河北省建立新车抽检抽查协同机制，对新生产、销售的机动车和非道路移动机械的大气污染物排放状况进行监督检查”……

　　除了针对污染、破坏环境行为的直接依法惩治，区域协同立法对跨区域环境问题的监管也扩展到了治理全过程。

　　炎炎夏日，万木葱茏。在四川省广元市，鸢飞鱼跃、一江清水向东流的生态美景正在嘉陵江畔呈现。

　　2022年1月，《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》同步实施。这是川渝两省市推进流域生态环境保护协同立法的首次尝试。

　　“决定+条例”实施后，根据相关规定，重庆、四川两地联合启动专项行动，治理突出问题，化解跨界河流治理不同步、解决不及时、侧重不统一等症结。两地还建立横向生态补偿、突发水污染事件处置等工作机制，实现跨界河流毗邻地区的信息互通、联合监测、数据共享、联防联治。

　　统筹推进生态资源高水平保护与经济社会高质量发展

　　山水江河，既要一心一意谋保护，也要齐心协力促进保护和发展协同。

　　蓝天白云，碧波泛舟。白鹭展翅掠过水面，游船穿梭往来。

　　如今，大运河京冀段实现互联互通，乘船游运河成为一种时尚的休闲度假方式，人与自然和谐共生的美景令人应接不暇。

　　“要实现大运河文化资源的充分开发、传承和利用，做好大运河及其沿岸生态环境保护和修复必不可少。”北京市人大常委会相关部门负责人说。

　　2022年底，由北京市、天津市和河北省三地人大常委会有关工作机构共同起草的《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》，经三地人大常委会分别表决通过，均自2023年1月1日起施行。《决定》指出，“协同推进大运河文化保护传承利用，应当共同加强绿色生态廊道建设、生态空间管控和生态保护修复……”

　　《决定》颁布实施以来，北京市水务部门坚持生态优先、绿色发展，进一步强化运河的生态空间管控和生态保护修复，同时加强与河北等地的协作。如今，北运河北京境内全河段水质基本稳定在地表水环境Ⅳ类标准，冬季部分时间段达地表水环境Ⅲ类标准，出境断面已全部实现达标。

　　现在的北运河，河畔的滨水步道、景观栈道平台时常人山人海。“运河清了，运河边就更热闹了，运河文化就更火了！”一位游玩的市民说。

　　以环境资源的保护，促进资源的高效集约可持续利用，也是近年来区域协同立法推动高质量发展的重要体现。

　　2023年1月10日，在山东省十三届人大常委会第四十一次会议上，山东黄河沿岸九市制定的9件“黄河水资源保护与节约集约利用”法规被集中表决通过。

　　“统筹当地地表水、地下水、区域外调水、非常规水等各类水资源，实现优化配置”；

　　“市、区县人民政府应当建立完善区域性水权交易机制，依托公共资源交易平台，支持水权在流域之间、区域之间、行业之间、用水单位之间流转”……

　　“我们在沿黄九市启动‘黄河水资源保护与节约集约利用’协同立法，打破区域空间距离和行政壁垒，建立共同遵守的制度规则。”山东省人大常委会办公厅一级巡视员石晓说。

　　陈海嵩说，下一步，环境保护领域的区域协同立法应更好与长江保护法、青藏高原生态保护法等国家立法相承接，关注法律制度的细化落实，为绿色发展提供更有力的法治保障。

编辑：李恒