靖江人大：筑牢“长江十年禁渔”法治防线

　　长江是中华民族的母亲河，是我国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道，是中华民族永续发展的重要支撑。长江流域内有4300多种水生生物，其中鱼类400多种（含亚种），包括180多种长江特有鱼类，是全球水生生物最丰富的河流之一。然而近年来，由于过度捕捞等原因，长江水域生态环境遭受严重破坏，生物多样性指数持续下降，珍稀、特有物种资源急速衰退，中华鲟、长江江豚等物种极度濒危，青鱼、草鱼、鲢和鳙（“四大家鱼”）野生资源量比1980年代减少了90%以上。

　　2020年8月，习近平总书记在推进长三角一体化发展座谈会上指出，长江禁渔是为全局计、为子孙谋的重要决策。2021年“中央一号文件”明确提出，加强水生生物资源养护，推进以长江为重点的渔政执法能力建设，确保十年禁渔令有效落实，做好退捕渔民安置保障工作。可以说，长江流域重点水域“十年禁渔”是以习近平同志为核心的党中央从战略全局高度和长远发展角度作出的重大决策，是落实长江经济带共抓大保护措施、扭转长江生态环境恶化趋势的关键之举。因此，实施长江十年禁渔迫在眉睫、势在必行。

　　自2020年长江十年禁渔计划提出以来，靖江市坚决扛起“长江大保护”政治担当，坚持以法治思维推进“长江十年禁渔”靖江行动，不断强化执法、司法、守法各项工作，确保以法制之盾保卫鱼类生命家园，以法治利剑守护长江碧水东流。

　　一、靖江市长江十年禁渔的基本情况

　　（一）坚持完善政策体系，强化制度保障，因地制宜搭建长江十年禁渔“四梁八柱”。

　　1.系统规划十年蓝图。靖江始终以发展眼光谋篇布局，以全局思维立柱架梁，既干在当下，把握时间上的节点节奏，推动长江十年禁渔与长江大保护相匹配、与全市生态文明建设相衔接；又谋在未来，注重发展上的整体规划，结合十年的长远目标，以大轴线、大视野、大格局描绘好长江十年禁渔路线图，确保各阶段工作序时推进。近年来，靖江市深入学习贯彻中央、省市出台的法律法规，研究制定2021-2025年法治靖江、法治政府、法治社会建设“一规划两方案”，出台《靖江市生态文明建设规划（2021-2030年）》《靖江长江岸线保护修复与绿色发展专项规划》等政策文件，为“长江十年禁渔”靖江行动提供了政策遵循和法律保障。

　　2.科学构建治理格局。研究制定《关于全面推进靖江市长江流域禁捕退捕工作的实施方案》《靖江市退捕渔民社会保障实施办法》，对长江十年禁渔工作各环节作出详细部署。成立靖江市推进长江流域禁捕退捕工作领导小组，组织农业农村局、公安局等15个部门和沿江7个镇（办事处）为成员单位，设置退捕推进、社会保障、执法整治、市场监管、资源监测5个专项小组，形成部门联动、齐抓共管的工作格局。牢固树立长江禁捕退捕工作“一盘棋”思想，建立靖江、江阴、张家港、新北、泰兴“两岸五地”农业农村、公安、海事多部门联勤联动机制，共同签署《长江禁捕执法协作共管协议》，通过信息互通、联合执法等方面的深化合作，补齐跨界水域执法短板，实现禁捕执法的无缝对接。

　　3.创新探索处置方式。唯有时刻创新制度规范、革新方法举措，才能把长江十年禁渔工作落到实处、干出成绩。针对退捕渔船处置的难点问题，靖江市创新分类处置模式，即完成退渔目标，又实现物尽其用。一方面，依法依规对82艘状况良好的船舶进行征用改造，用于河长制管护、渔业资源调查、长江禁捕禁渔等工作，实现从“捕鱼”到“护鱼”的转变。另一方面，在全国内陆水域首创“退捕水泥船变人工鱼礁”处置法，科学制定《保护区人工鱼礁投放方案》，将收缴的330艘退捕钢丝网水泥船经拆除发动机船坞、清污处理后沉入长江，助力长江水生生态修复和渔业资源恢复。

　　（二）坚持严格依法执法，科学综合施策，齐抓共管实现长江十年禁渔落地见效。

　　1.多措并举强化行政执法。靖江不断提升执法装备水平，打造渔政执法基地1个、应急执勤点4个，配备禁捕巡逻车11辆、执法船只4艘、无人机1架，将沿江31个监控视频接入“靖江市区域社会治理现代化综合指挥中心”，确保信息迅速共享、部门快速响应。实行“市—镇—村”三级联动机制，持续配强执法管护工作队伍，市级层面，按照“长江岸线平均每1.5公里1名编制”的标准，配备38名渔政执法人员，从退捕渔民中招录选拔20名人员，组建全省首个县级护渔队；镇级层面，7个沿江镇均设立禁渔办等禁捕机构，配备镇级禁捕工作人员22名；村级层面，34个沿江村（社区）配备村级禁捕巡护人员199人，55家沿江企业配备企业巡护人员82人。此外，认真落实“四清四无”工作要求，组织公安、市场监管等多部门，深入开展“雷霆行动“零点行动”“清网行动”“打击商船违法捕捞”等专项行动，全面形成“水上打、岸上堵、市场查”工作合力。

　　2.铁拳出击惩治违法犯罪。法律的生命在于实施。靖江充分发挥公安机关打击犯罪、维护秩序的重要职能，针对非法捕捞行为予以严厉打击，2019年以来，共破获非法捕捞案件34件，惩戒罪犯47人，实现对长江非法捕捞犯罪行为的精准打击。市检察院充分发挥刑事检察职能，依托公益诉讼职能，探索实行“专业化办案和法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”生态检察模式，综合应用“四大检察”职能，实现惩治犯罪、修复生态与源头治理共同推进。市法院坚持惩防并举原则，以恢复性、预防性司法举措推进长江禁渔工作，探索劳务代偿、增殖放流、支付生态赔偿金等一系列特色执行方式，配合南京环资法庭审理“特大非法捕捞长江鳗鱼公益诉讼案件”，取得良好社会效果。

　　3.依法依规化解涉渔纠纷。推动矛盾纠纷多元化解，光靠司法机关单打独斗是远远不够的，必须积极借助社会有效力量，探索协同解纷新模式。靖江市坚持“社会调解优先，法院诉讼断后”的原则，针对非法捕捞、禁捕退捕等涉渔纠纷，梳理整合7种非诉纠纷处置方式，充分调动各方力量参与，确保风险可管可控，打造多元化解“有支撑”、诉调对接“无缝隙”、纠纷调处“全覆盖”的涉渔矛盾化解模式。坚持从根源上做好渔民退捕工作，在全省率先完成“禁捕退捕渔船退出率“退捕渔民实现就业率”“符合参保条件的退捕渔民基本养老保险参保率”三个百分百目标，组织多场渔民专场招聘会，提供就业岗位4912个，开发护渔、护河等公益性岗位29个，用好用活低保、五保、临时救助等政策，全力做好退捕渔民的兜底保障工作。

　　（三）坚持营造守法氛围，推动标本兼治，齐心协力涵养长江十年禁渔优质生态。

　　1.健全尊法普法的工作体系。法治宣传教育是一项先导性、长期性的工作，对法治靖江建设起着基础性的关键作用。靖江认真落实“谁执法谁普法”工作责任制，全面推行国家机关普法责任清单、重要工作提示单、重点任务督办单、履行普法责任评价书“三单一书”制度。完善以案释法制度和典型案例发布制度，结合禁渔热点事件和人民群众普遍关心的法律热点问题，将易懂易学易记、与群众生活密切相关的法律法规，融入鲜活的案例中讲解，有效提升普法力度。建立“线上+线下”普法集群和矩阵，线上实施“法治宣传全屏计划”，形成融“报、网、端、微、屏”于一体的全媒体法治传播体系；线下充分发挥法律服务队、普法宣讲团等社会力量，深入开展“青年普法志愿者法治文化基层行”等活动，推动禁渔宣传融入执法、司法、法律服务全过程。

　　2.树牢守法用法的良好导向。防胜于治，教胜于诛。实现长江十年禁捕，归根到底要靠全民法治意识的提高、靠依法办事习惯的养成。靖江市将提高公民法治意识作为“头等大事”，积极开展长江十年禁捕系列法律法规进企业、进社区、进校园系列活动，全方位、多形式、广渠道宣传解读《中华人民共和国长江保护法》等政策法规，推动全社会形成尊法学法守法用法的习惯和自觉。深入长江沿线、农贸市场、水产品交易市场、餐饮场所、渔具店发放各类宣传资料7万余份，悬挂横幅130条，沿江设置宣传牌70块，累计在人民日报头版、新华网等平台刊登禁捕信息100多条，日均向进入沿江区域的市民推送宣传短信2.5万余条。依托东线第一帆纪念公园，打造“沿江禁捕十里长廊”，科普长江鱼类知识，宣传长江禁捕政策，营造“长江大保护、大家共参与”的浓厚氛围。

　　3.开展依法修复的生动实践。营造良好生态环境是长江十年禁渔的方向所指、目标所在。靖江始终把修复长江生态摆在重要位置，秉持“不开发区”沿江生态保护理念，系统编制《长江生态岸线保护规划》《靖江长江岸线保护修复与绿色开发专项规划》，划定生态保育带、滨江水廊道、生态红线区，加快构建“九港治水、百里岸绿”的生态格局。坚决清退渔船渔民，持续整治沿江码头，不断优化区域环境，累计清退渔船1031艘，渔业人员4980名，退渔还湿400亩，腾退生态岸线7.1公里，涵养近4000亩的沿江绿色空间。建立禁捕效果评估制度，在长江靖江段设置5个断面，分季度开展渔业资源监测，全面摸清刀鲚、中华绒螯蟹等水生生物资源和水域环境状况。

　　二、面临的问题和困难

　　近年来，靖江在落实“长江十年禁渔”方面取得了一系列显著成效，但一分为二地看，还存在一些问题和困惑：

　　（一）禁渔执法陷入“发现难、取证难、抓捕难”的困境。系统分析往年非法捕捞案件，多数是发现案源线索后进行蹲守，待非法捕捞行为发生时再人赃并获，取证、判断、跟踪、抓捕等过程全靠人工处理。多数涉案地集中在野外水域、偏远乡村、交界水域等，受制于浅滩、礁石、沙包等复杂水域环境，执法船无法第一时间到达；作案时间密集分布在深夜至天亮，考虑夜间安全因素，涉案人员一旦扔掉作案工具或跳入水中就很难进行就地取证、查获。除此之外，靖江市长江岸线长达52.3公里，监管水域面积广、管理岸线长，较之执法任务，巡航执法力量配比不足，难以实现对辖区内水域的全面监管。

　　（二）针对特定人群的精准宣传欠缺。前期，全市在禁渔普法宣传上取得了一定成效，全民禁渔意识不断强化，“水上不捕、市场不卖、餐馆不做、市民不吃”的良好禁捕氛围初步形成。然而，针对特定人群的禁渔宣传还不到位，许多涉案人员为沿江附近居民和捕鱼从业人员，文化程度普遍不高，年龄层次普遍较大，部分人员对长江禁捕重要性认识不足，对“禁用工具、方法”的法律规定了解不全面。除此之外，对宣传的效果调研不够，存在宣传标语一贴了之、宣传信息一发了之的问题，并没有实地深入调研人民群众对禁渔宣传法律法规的掌握情况。

　　（三）渔政执法未全部赋权，部分乡镇赋权后效果不佳。当前，随着社会治理现代化工作的深入推进，渔业执法权向乡镇基层下放是大势所趋。然而在实际操作过程中，因为机构改革停滞、体制机制未能厘清等问题，绝大部分渔政执法权力未能下放至乡镇一级。在已经赋权的基层属地，由于执法队伍专业素质参差不齐、执法装备相对落后，也不同程度出现了执法权限“放得下、用不好”的现象。

　　（四）涉渔信访维稳存在风险点。我市退捕渔民群体庞大，事实渔民人数4983人，建档立卡1253人，人数占泰州的60%以上。部分渔民对退捕政策理解有偏差，倾向于与外市区县政策进行横向对比，来访事件时有发生。同时，退捕渔民多为50岁以上的中老年群体，受教育程度普遍不高，老龄化现象严重，转产就业存在难度。部分以往捕捞收入较高的渔民，上岸后收入下降，心理有落差，存在一定风险隐患因素，影响了退捕渔民群体的整体稳定。

　　三、下一步工作建议

　　“长江十年禁渔”是一项系统工程，绝非一朝一夕、立竿见影之事，必须持之以恒、久久为功、善作善成。下一步，要一如既往深入贯彻党的二十大关于“实施好长江十年禁渔”的部署要求，始终坚持整体推进与重点突破相结合的工作方法，特别是发挥好法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，不断提高依法行政水平、公正司法能力、全民法治观念，推动长江十年禁渔在法治轨道上行稳致远。

　　（一）找准指导方针与现有制度的切入点，构建更贴实际的制度体系。要坚持“立改废释”并举，依据长江大保护指导方针，统筹推进禁渔禁捕法规制度建设。逐步厘清政策家底，及时清理与上位法律法规和政策不相符的规范性文件，保持政策执行的规范性、统一性。对照《中华人民共和国长江保护法》《江苏省渔业管理条例》《依法惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪的意见》等上级法律法规，加快出台配套性政策制度，强化先行性、实验性、创新性制度研究，开展本地禁渔执法、退渔安置、生态恢复制度等规范性文件的研究工作，探索构建“1+N”政策体系，编制靖江市长江十年禁渔政策“一本通”。同时，依托靖江市位于长江中下游、濒临入海口的区位特点，在两岸联动管护、警情舆情通报、下游鱼类繁育等方面开展差异化探索，让制度创新成为长江十年禁渔的最强硬核。

　　（二）把握短期攻坚与长期坚持的交汇点，开展更富成效的监督执法。坚持一年起好步、管得住，三年强基础、顶得住，十年练内功、稳得住的原则思路，既用雷霆万钧之势打赢眼前攻坚战，又以“十年磨一剑”的韧劲打好日后持久战。要变“单打独斗”为“抱团作战”，建立公安机关与行政机关、检察机关“3+3”工作机制，紧盯组织化、团伙化案件，通过三部门同步履职、三部门同步介入、三层次同步联动，实现打击效果“由江到岸”“由捕到销”的延伸，最大限度提升办案质效。坚持“人防＋技防”相结合、“水上＋陆上”相呼应、“上下游＋左右岸”协调联动，实行分片包干、各负其责，进一步织密织牢“水上打、陆上管、市场查”的执法监管网络。加强渔政执法队伍建设，制作执法示范演示教育片，探索建立规范标准的执法模式，通过开展大比武、大练兵等活动，不断增强两岸各地交流互动，提升队伍素质和执法能力。全面提升长江禁渔科技化水平，依托靖江市区域社会治理现代化综合指挥中心，探索搭建智慧禁渔执法平台，利用无人机、高清监控等对禁捕水域进行360°全方位监控，构建“违法行为智能识别、预警信息精准推送、案件情况及时处置”的执法模式。

　　（三）抓牢法律约束与道德引领的结合点，营造更有温度的法治环境。法治和德治如鸟之双翼、车之双轮，两者相辅相成，缺一不可。要站在长江大保护的战略全局和高度，既依法依规惩治各类涉渔违法行为，确保每一起案件经得起监督与考验，又注重维护人民群众合法权益，坚决避免错案冤案的发生。要大力弘扬时代新风，深入推进新时代公民道德建设，加强对护渔先进典型的关爱礼遇，充分发挥道德的引领示范作用，让人民群众从心底里拥护长江十年禁渔政策。要聚焦沿江居民、老年人、钓鱼爱好者、退捕渔民等特定人群，通过到案发地或禁渔区附近村庄、企业公开听证、集中增殖放流等方式开展针对性宣传和舆论引导，以典型案例宣传禁渔政策，以忏悔语录强化警示教育，真正让长江十年禁渔政策入脑入心。分类做好退捕渔民安置工作，针对已达到退休年龄段的人员，做好关心关爱和政策宣传，确保社保金、退休金按时放，针对仍处于劳动年龄段的人员，强化职业培训，推动渔民职务证书与交通职务证书的便捷换证，全力做好转产就业工作，让长江禁渔工作在依法依规的前提下，得到社会各界的广泛支持和拥护。（靖江市人大法制委员会）

编辑：李恒