漯河人大：“小切口”精准立法的漯河实践

　　党的十八大以来，习近平总书记多次就地方立法工作作出具体、明确的指示要求。在十八届中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调，地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。在去年召开的中央人大工作会议上，习近平总书记又强调，地方立法要找准在法律体系中的定位，突出实践特色和针对性、适用性、可操作性，更好、更有效地解决实际问题。习近平总书记关于地方立法工作的一系列重要论述和指示要求，是习近平法治思想的重要组成部分，具有很强的政治性、理论性、指导性、实践性，是做好新时代地方立法工作的根本遵循，我们必须领会精髓要义、做到融会贯通，落实到地方立法实践的全过程、各方面。

　　自获得地方立法权以来，漯河市人大常委会深入贯彻习近平法治思想，注重发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用，按照“小切口、小快灵、一事一法、务实管用”原则要求，围绕城乡建设与管理、环境保护等重点领域，积极稳妥推进地方立法，加快完善我市地方性法规体系。5年以来，已制定12部地方性法规，修订完善3部，是全省制定地方性法规最多的设区市之一。

　　一、坚持党的领导，服务改革发展，彰显“小切口”大格局。始终坚持党对立法工作的全面领导，立法规划计划及时报请市委审定同意，立法过程中遇到重大问题和重要制度设置，及时向市委请示汇报，并按照市委研究的意见抓好贯彻落实，确保市委重大决策部署通过法定程序转变为全市人民的共同意志、转化为各级各部门抓落实的具体行动。比如：获得地方立法权后，首部法规立什么、怎么立，各方面都十分关注，我们在充分调研的基础上，坚持“大处着眼、小处下手”，把最具漯河地域特色的沙澧河风景区管理作为我市立法的第一个突破口，上报市委研究同意，通过立法明确了风景区管理机构和执法责任主体等重大问题，督促政府及相关部门成功申报风景名胜区，进一步擦亮了漯河这张城市名片。我们紧贴市委中心工作、重点任务，确保立法活动与经济社会发展相适应，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。比如：注重以法治力量助力打赢污染防治攻坚战，围绕扬尘、散煤、机动车尾气和黑臭水体防治等方面开展立法。注重培育和践行社会主义核心价值观，在全省率先制定文明行为促进条例、城市市容和环境卫生管理条例，有力推动了全国文明城市、国家卫生城市创建工作常态化、法治化。坚持以法治力量助力疫情防控，及时审议通过规范佩戴口罩的决定10条和落实疫情防控相关措施的决定12条。5年来，我们就立法工作向市委请示报告15次，市委常委会听取立法工作专题汇报12次，市委书记就立法工作作出批示7次，市委全面依法治市委员会立法协调小组每年2次专题研究立法工作中的重大问题。在连续3年的全省党委领导支持人大工作专项考核中，我市一直居全省第一方阵前列。

　　二、坚持人大主导，凝聚各方力量，彰显“小切口”大担当。制定立法规划计划并严格按照法定程序开展立法，是人大主导立法工作的具体体现。我们坚持每年牵头开展立法项目征集活动，5年来先后征集到172个立法项目建议，梳理汇总后有76个纳入立法项目库，筛选党委重视、社会关注、发展需要的28个项目列入立法规划，其中13个列入年度立法计划，确保了立法工作的严肃性、计划性。为统筹把握立法工作进程，我们及早动员部署，组建工作专班，印发起草通知，明确指导思想、基本原则、牵头部门及一审、二审时间安排，列明法规文本、起草说明、参阅资料及立法依据等材料格式规范。具体工作中，相关工委提前介入立法调研、文本起草、征求意见、评估论证等各个环节，强化部门联动，加强工作指导，及时提出意见，确保立法工作依法有序健康推进。一审后的修改，坚持问题导向，对法规草案争议较大的问题，充分调研论证，开展立法协商，及时修改扶正，平衡考虑各方面利益诉求，坚决防止部门利益法制化倾向。比如：注重把改革发展决策同立法决策结合起来，加强重点领域、新兴领域立法，及时把黑臭水体防治条例列入2021年度立法计划，这也是全国、全省首部关于黑臭水体防治方面的地方性法规。比如：在机动车和非道路移动机械排气污染防治条例起草过程中，我们牵头召开3场立法协商会，围绕职责划分、法律责任设定等突出问题进行深入探讨，切实把意见统一起来，凝聚各方共识，找准问题症结，形成工作合力，实现了各级各部门同向发力、共防共治的立法目的，真正立务实管用、操作性强、能解决问题的好法、良法。比如：我们深刻汲取郑州“7.20”特大暴雨灾害沉痛教训，及时将河湖保护管理条例、物业管理条例列入2022年立法计划，并注重把防汛应急能力建设融入立法，受到市委和省人大常委会法工委的充分肯定。

　　三、坚持开门立法，广泛吸纳民意，彰显“小切口”大视野。坚持把全过程人民民主贯穿立法工作全过程、各方面，注重汇聚民智、民力、民心，不断拓展社会公众有序参与地方立法的形式和渠道。5年来，我们在漯河日报刊登法规草案征求意见稿13个专版，在漯河政务网、漯河人大网等媒体开辟专题专栏，征集社会各界意见建议1350余条，召开各县区、市直各单位、相关行业部门、企业学校等890余人参加的座谈会65场次。比如：在文明行为促进条例起草过程中，关于不文明行为的表现形形色色、千差万别，我们会同相关部门印发调查问卷10万余份，线上线下11.6万余人参与了投票和答卷，最终汇总梳理出30种群众反映强烈的不文明行为，为起草工作奠定了基础；关于罚则多设还是少设问题也是大家关注的焦点，执法部门与市民群众意见向左，为慎重起见，我们走出机关、走出会场，与市民群众面对面交流，最终仅就公共场所吸烟、广场舞扰民、高空抛物、文明养犬等4个问题设置了罚则。比如：在黑臭水体防治条例二审修改过程中，我们注重发挥基层立法联系点作用，针对农村黑臭水体防治问题，我们深入临颍县繁城镇人大代表联络站、舞阳县人大常委会2个基层立法联系点，深入田间地头实地察看，深入座谈交流，详细了解城乡黑臭水体形成的原因、治理的难题、解决的对策等，面对面听取来自基层的声音，吸纳民意，汇集民智，使条例更接地气，能解决实际问题，真正立老百姓需要、老百姓欢迎、老百姓认可的好法、良法。

　　四、坚持一事一法，力求科学精准，彰显“小切口”大作用。“小切口”、“小快灵”精准立法，是地方立法发展过程中形成的一种理念和经验。近年来，我们坚持“小题目、有特色、内容细、措施实”的立法要求，走出了一条精细精准立法的路子，实现了地方立法从粗放型向精细化转变，所立法规“立得住、真管用”。比如：在选择生态环境保护方面的立法项目时，我们没有出台“大而全、一网打尽”的大气污染防治条例、水污染防治条例，而是聚焦扬尘污染防治、散煤污染防治、机动车和非道路移动机械排气污染等特定领域和特定问题来治理“气”，先后出台沙澧河风景名胜区条例、黑臭水体防治条例、河湖保护管理条例等来治理“水”，真正做到“立一部法，只为解决一件事”，取得了良好效果。比如：在制定散煤污染防治条例、黑臭水体防治条例时，我们坚持“小切口”精准立法要求，采用不分章节的简易体例结构，“管用几条就制定几条”，“几条管用就留几条”，提出了适应性、操作性、针对性强的解决方案，散煤污染防治条例最终稿只有14条、1300余字，黑臭水体防治条例也只有20条、2200余字，被社会各界称为能看懂、易执行的“干货式”立法，受到省人大常委会法工委充分肯定。修改城乡规划条例时，我们深入落实“放管服效”改革和优化营商环境政策措施，采取“减法工作法”，对相关条款进行了“瘦身”。

　　五、坚持立法为民，提升法治温度，彰显“小切口”大情怀。坚持以人民为中心的发展思想，是立法工作的根脉所系。在立法实践中，我们始终坚持把维护人民权益、增进民生福祉落实到每一项法规中，真正立老百姓需要、老百姓期盼、老百姓认可的好法、良法。比如：沙澧河风景名胜区条例在加强景区资源保护的同时，尽量照顾居民和游客休闲娱乐需要，游泳、垂钓只在禁止区域和禁止时段作禁止规定，犬只（导盲犬除外）仅限制进入核心景区。城市绿化条例规定“城市绿化应当优化植物配置，选用适应本市自然条件的植物种类，注重乡土树木、花草等植物的应用。限制种植易产生飞絮等污染物的树木、花草，已经种植的应当治理、改良或者逐步更换。”回应了群众对杨柳飞絮季节性污染的关切。中小学校幼儿园规划建设条例起草过程中，我们针对“上学难”、“入园贵”、“大班额”等突出问题进行创新性规定，尤其是对住宅建设项目配建移交幼儿园作了专章规定，为破解这一问题指明了方向，该条例实施以来，全市新建改扩建幼儿园11所、中小学校6所，新增加学位12810个。在制定扬尘污染防治条例时，我们注重换位思考，认真吸纳开发商和建筑企业的意见，照顾到了他们的一些关切，平衡了各方利益关切，社会反映良好，执行效果较好。

　　回顾5年来的地方立法工作，我们清醒地认识到，面对新时代对人大工作新要求，我们的工作还存在不少问题和不足，主要表现为：立法引领经济社会高质量发展的能力有待加强，立法队伍整体素质有待提升，基层立法联系点作用有待发挥。下一步，我们将深入学习贯彻习近平法治思想，秉持“小切口”精准立法要求，踔厉奋发、笃行不怠，不断把工作中的好做法坚持完善好、巩固提升好，把立法工作的新要求学习领会好、贯彻落实好，推动我市地方立法工作高质量发展，接续书写新时代地方立法工作新篇章！（作者 漯河市人大常委会主任 李思杰）

编辑：李恒