立法保障“母亲河”长久安澜——黄河保护法草案提请二审

　　扎实推进黄河大保护，保障黄河安澜，是治国理政的大事。

　　在举国关注之下，黄河保护立法正在加速推进。6月21日，黄河保护法草案提请十三届全国人大常委会第三十五次会议二次审议。紧接着6月23日，会议对草案二审稿进行了分组审议。

　　审议中，全国人大常委会组成人员和列席会议人员牢记“国之大者”，切实把深入学习贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话精神转化为具体行动，聚焦强化地方主体责任、水资源刚性约束、生态保护与修复、文化保护传承弘扬等方面积极建言，为制定一部保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法贡献智慧。

6月21日，黄河保护法草案提请十三届全国人大常委会第三十五次会议二次审议。摄影/马增科

　　强化地方主体责任：可以根据需要建立省级协调机制

　　黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓，呈“几”字形流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区，全长5464公里，是我国第二长河。

　　黄河流域西接昆仑、北抵阴山、南倚秦岭、东临渤海，横跨东中西部，是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。

　　黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。保护好生态环境，推动高质量发展，黄河流域的地方人民政府和相关部门责任重大。

　　6月21日，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞汇报黄河保护法草案修改情况时介绍，有的常委会委员、地方建议强化地方主体责任，加强地方工作的统筹协调，明确地方人民政府相关部门的职责。

　　对此，草案二审稿增加规定：黄河流域省、自治区可以根据需要，建立省级协调机制，组织、协调推进本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展工作；黄河流域县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展相关工作。

　　全国人大常委会组成人员在分组审议中，建议细化职责权限，确保法律更具操作性，更好落地见效。

　　李锐委员建议，对黄河流域管理机构与地方人民政府及其有关部门的黄河保护治理职责作出进一步明确，在强化流域管理的同时，更加科学清晰地划分流域管理机构与地方政府及其有关部门的事权边界。

　　田红旗委员认为，黄河上游河岸线保护工作的具体实施和监督管理，涉及农业、林草、水利、土地等多个部门，应由黄河保护法确定权责界限，避免各部门因权责划分不清，导致责任落空或重叠管理。同时，增加各部门对各自权责范围内责任承担的相关规定，对玩忽职守、滥用职权等行为作出明确的惩处规定，避免产生推诿扯皮、不作为、乱作为等现象。

　　“建议构建黄河流域政府间协商决策及立法机制。”杨志今委员认为，要进一步打破流域上下游、干支流、左右岸、水中与岸上的行政区划界限和壁垒，针对黄河区域经济社会发展与流域生态保护战略、水污染物治理、水土保持、生态补偿等问题，展开全方位的沟通和协作，加大流域各个行政区划之间的地方立法合作，探索完善流域管理的协同立法机制。

　　强化水资源刚性约束：进一步贯彻落实“四水四定”原则

　　黄河一直“体弱多病”，生态本底差。其中，水资源短缺是黄河流域最大的矛盾。

　　权威数据表明，黄河上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%；多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%；水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。

　　“有多少汤泡多少馍。”有的常委会委员、代表和地方建议进一步贯彻落实“四水四定”原则，强化水资源刚性约束。

　　草案二审稿作出修改，明确实行水资源刚性约束制度应当坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产；明确生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求制定。

　　同时，草案二审稿还要求，取用黄河流域水资源的单位和个人应当依法取得取水许可；黄河流域工业企业应当优先使用国家鼓励的节水工艺、技术和装备。

　　审议时，水资源刚性约束和集约节约利用等规定，引发关注和讨论。

　　“应进一步明确生产生活中节水的重要作用。”沈跃跃副委员长认为，草案二审稿修改得比较好，从水量分配、工农业节水、价格政策等方面作了规定，但是缺少对居民节水的要求，建议增加规定，倡导居民节约用水，形成节水型生活方式。

　　王东明副委员长建议继续完善节水相关制度。比如，草案二审稿规定，“超过强制性用水定额的，应当限期实施节水技术改造”，建议在此基础上明确规定其他用水单位都应当及时进行节水技术改造，超过定额的要限期改正、限期达标。

　　王宪魁委员建议加强节水设施建设，“现在干渠、支渠、毛斗渠水泥硬面化，这个投入是值得的。不然，从黄河引水到田间地头，连带泥沙再蒸发，跑水漏水太多”。

　　强化生态保护与修复：治理黄河，重在保护、要在治理

　　生态脆弱，是黄河流域最大的问题。

　　黄河流域生态脆弱区分布广、类型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易发生退化，恢复难度极大且过程缓慢。

　　为推进黄河流域生态保护和修复工作，草案二审稿强化有关具体措施：一是增加黄河流域生态状况评估、土地荒漠化和沙化调查监测、水土流失调查监测制度。二是完善生态保护与修复的总体要求，坚持山水林田湖草沙冰一体化保护与修复。三是要求在河套平原区、内蒙古高原湖泊萎缩退化区、黄土高原土地沙化区、汾渭平原区等重点区域实施生态修复工程。四是规定确定生态流量和生态水位的管控指标应当进行科学论证，综合考虑水资源条件、气候状况、生态环境保护要求、生产生活用水状况等因素。五是规定在禁渔期内禁止在黄河流域重点水域从事天然渔业资源生产性捕捞。六是规定黄河流域旅游活动应当避免破坏生态环境和历史文化遗产。

　　审议中，全国人大常委会组成人员根据实际情况，进一步提出意见建议。

　　杨震委员建议，在草案二审稿总则第一条增加“修复”内容，更加明确体现黄河的一些地段确实需要进行生态修复。同时，考虑到西北地区生物多样性脆弱的实际情况，建议补充相关规定，保护黄河流域的生物多样性。

　　那顺孟和委员说，从内蒙古情况看，黄河流经830公里。目前，黄河河道行洪区存在大量的确权耕地，它就在河道里，形成了一个游荡性河流。河道中的耕地，既影响行洪，也容易造成面源污染。借这次立法，建议增加“建立黄河河道内确权耕地有偿退出机制”，实施退耕还河或者退耕还湿。

　　治理黄河，重在保护、要在治理。

　　黄河流域是我国水土流失最严重的地区之一。草案二审稿专门作出制度性安排，加大对水土流失问题的治理力度。

　　吉炳轩副委员长指出，解决黄河流经黄土高原裹挟泥沙而下的问题，最好办法就是加强中上游的小流域治理。凡是有大小支流的地方，一个区域一个区域地治理，包括修筑小型水利工程、大规模植树种草等，坚持不懈一代又一代干下去，就必定能大见成效，“这件事还应提上重要议事日程，并依法来推动”。

　　“‘生态保护与修复’专章中，点了重点治理区域，我觉得很好。”那顺孟和说，内蒙古腾格里沙漠、乌兰布和沙漠、库布齐沙漠临近黄河，大量向黄河输沙，亟须加强生态保护和治理。草案二审稿既然点了其他重点治理区域，也应把具体的沙漠名字点出来，支持临河区实施沙漠锁边林草工程。

　　张春贤副委员长率队到山西开展执法检查了解到，山西省整沟治理富有特色，成效明显。山西省有关方面对草案二审稿关于整沟治理的规定提出修改建议，“国家支持在黄河流域上中游开展整沟治理。整沟治理应当坚持规划先行，尊重群众意愿，治山、治水、治村、治权统筹推进，系统修复、整体保护，因地制宜、综合治理”。对此，张春贤表示：“赞成将其中‘治山、治水、治村、治权’8字吸收到法律中。”

　　李钺锋委员说，推进黄河水患治理，不仅需要对下游悬河进行治理，还需要对上游宁蒙河段等悬河进行治理。但是，草案二审稿目前仅强调了对下游悬河的治理，还没有从协同推进大治理的角度出发，对黄河全流域悬河治理工作作出规定。为此建议，在对黄河下游悬河治理工作进行明确规定基础上，进一步落实共抓大保护的理念，完善对全流域悬河治理工作的有关规定，更好推动黄河流域水患灾害系统性治理。

　　强化文化保护传承弘扬：让更多文物和文化遗产“活起来”

　　九曲黄河，奔腾向前，以百折不挠的磅礴气势塑造了中华民族自强不息的民族品格，是中华民族坚定文化自信的重要根基。

夏日里，黄河宁夏段河道两岸，稻田、滩涂绿意盎然，给黄河带来勃勃生机与生态之美。图/新华社发

　　草案二审稿的一大亮点，就是加强黄河文化保护传承弘扬，增加红色文化方面的内容。

　　具体包括：在总则中增加黄河文化保护传承弘扬的内容，要求研究黄河文化发展脉络，阐发黄河文化精神内涵和时代价值；规定黄河流域县级以上地方人民政府及其文化和旅游等主管部门应当加强黄河文化保护传承弘扬，提供优质公共文化服务，丰富城乡居民精神文化生活；增加推动黄河文化体系建设的内容；规定国家加强黄河流域具有革命纪念意义的文物和遗迹保护，建设革命传统教育、爱国主义教育基地，传承弘扬以延安精神、《黄河大合唱》等为典型代表的黄河红色文化。

　　审议时，全国人大常委会组成人员纷纷建言，继续完善黄河文化保护传承弘扬相关制度措施。

　　刘修文委员说，习近平总书记主持中共中央政治局第三十九次集体学习时，对中国文明历史研究、中华文明探源工程等作出重要指示。黄河是中华民族的“母亲河”，是中华文明的源头所在，黄河流域文明源远流长、博大精深。对黄河文化的研究、保护、传承和弘扬，对于增强历史自觉，坚定文化自信，继承和弘扬中华优秀传统文化，具有重要意义。建议在“黄河文化保护传承弘扬”专章或者总则中，进一步体现习近平总书记关于“要充分运用中华文明探源工程等研究成果，更加完整准确地讲述中国古代历史，更好发挥以史育人作用”的重要要求，让更多文物和文化遗产“活起来”。

　　“黄河流域是中华文明的重要发祥地，沿黄省份有许多物质文化和非物质文化遗产，值得我们保护。”李晓东委员建议增加规定，国务院有关部门和黄河流域县级以上地方人民政府及有关部门应当采取措施保护黄河流域历史文化名城、名镇、名村，加强黄河流域文化遗产保护工作，继承和弘扬黄河流域优秀特色文化。

　　鲜铁可委员说，黄河流域的发展要以保护中华文化传承和积淀为基础。黄河文化保护传承措施要更具刚性和约束力，建议对大拆大建等破坏黄河文化的行为作出更为严格的规定。

　　殷方龙委员也赞成严惩违反文化保护传承规定的行为。他说，黄河文化是中华文明的根脉，这次立法将黄河文化遗产保护上升到国家立法层面，以专章的形式作了具体规定，意义非常重大，也非常必要。但是，对于违反文化保护传承规定的行为，该如何处罚，没有具体明确，只是提出“适用有关法律、行政法规的规定”。建议在法律责任部分就破坏黄河文化的行为增加相应的处罚条款，使黄河文化保护传承的法律规定刚性再强一点。

编辑：李恒