安徽宣城：“量体裁衣”问民需立良法

　　习近平总书记在中央人大工作会议上强调，要抓住提高立法质量这个关键，发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，坚持尊重和体现客观规律，坚持为了人民、依靠人民，坚持严格依照法定权限和法定程序，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。

　　宣城市人大常委会深入学习贯彻中央人大工作会议精神，积极践行全过程人民民主，紧密结合地方实际，紧扣人民关切，突出宣城特色，彰显人民立场，先后出台多部“小切口、立得住、真管用”的地方“小法”，把党对地方立法工作的新要求落实到立法全过程，让立法工作迈出新步伐、取得新进展。

　　聚焦地方特色，立法让传统文化更靓丽

　　宣纸有着“纸中之王”“千年寿纸”的美誉，是中国传统古典书画的重要载体和传统手工纸品中的杰出代表。作为宣纸的产地，宣城将宣纸技艺的传承和保护作为首要任务。市人大法制委员会委员、市人大代表曹静一直十分关注宣纸的保护与发展：“如何更好地促进宣纸产业持续健康发展，发挥非物质文化遗产在文化名市建设中的作用，这也是我们作为来自宣纸之乡的人大代表职责所在。”

　　近年来，宣纸行业出现了一些危机和挑战，面临着诸多亟待解决的问题，滥用宣纸商标、侵犯知识产权的行为也时有发生。社会迫切希望通过立法，加大对宣纸的保护力度。

　　市人大常委会聚焦宣纸行业存在问题的关键节点和突出矛盾，主导启动《宣纸保护和发展条例》立法工作，以期通过法规的制定和宣传，加强宣纸制作技艺的保护和传承，促进宣纸产业持续健康发展，提升宣城作为“文房四宝之城”的知晓度，提高城市文化软实力。

　　“通过立法，为宣纸的保护与发展提供全方位的支持，多举措促进宣纸技艺传承，也可以进一步扩大宣纸知名度。”曹静参与了《宣纸保护和发展条例》的立法工作，并就宣纸文化生态保护区内禁止从事的系列行为以及对侵犯知识产权行为如何惩处等问题，提出了修改建议。

　　在获得立法权之初，市人大常委会就建立了基层立法联系点。2019年，根据立法工作实际需要，市人大常委会重新调整设立了13个基层立法联系点，更加突出基层属性，更加面向群众、贴近群众。在《宣纸保护和发展条例》的立法过程中，曹静就经常到基层立法联系点听取意见，深入调查研究，认真收集人民群众的呼声，充分发挥了基层立法联系点密切联系群众的优势，汇聚了很多高质量的立法建议。“作为人大代表，践行全过程人民民主，最重要的就是真正代表人民群众的利益，反映人民群众的呼声。”

　　2018年10月1日，《宣纸保护和发展条例》正式实施。《条例》共6章45条，着力解决宣纸的定义问题，厘清与“书画纸”界限的问题；着力解决宣纸传承“人”的问题，设计了多项物质、精神奖励措施，以吸引人才、留住人才；着力解决宣纸生产所依赖的环境问题，设立了宣纸文化生态保护区制度，制定专项保护规划，实行区域性整体保护；同时，《条例》还就打造宣纸产业集群和培育宣纸特色小镇，推动宣纸产业创造性转化、创新性发展，产学研合作交流、促进宣纸产业延伸发展等方面也作了规定。

宣城历史文化底蕴深厚，是宣纸的产地，传统村落资源也十分丰富。图为宣城宛陵湖。（宣城市人大常委会供图）

　　宣城历史文化底蕴深厚，传统村落资源丰富，入选中国传统村落名录和安徽省传统村落名录的村落总数位居全省第二。近年来，宣城市内很多传统村落凭借静谧优美的自然环境和独特的历史文化价值，成为网友争相打卡的热门旅游地，达到了经济效益和社会效益的有效统一。

　　“传统村落中建筑物、构筑物等自然损毁和遭受破坏现象时有发生，群众参与保护和利用的积极性不高，保护工作与百姓的生产生活需求不相适应，保护工作的资金、人才资源有限。”泾县云岭镇章渡村的村干部在市人大常委会开展立法调研时，这样反映传统村落保护工作中存在的问题。此外，市人大常委会在调研时还发现，各地传统村落保护规划方案中大都侧重于对传统村落建筑原有样式的保护，对与传统村落休戚与共的山林、水系等自然生态环境，对道路、交通等设施，尤其是当地群众世代传承的风俗习惯等活态文化的保护，普遍缺乏足够的重视和有效的措施。

　　传统村落的保护工作中的短板和不足引起了人大代表的高度关注。多名市人大代表就切实保护好传统村落等历史文化元素联名提出建议，要求积极向上争取政策扶持，持续加大财政补助投入，同时加强各地间工作联动，确保在乡村振兴的过程中，“保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁”。

　　市人大常委会在充分调研、广纳民意的基础上，制定出台了《宣城市传统村落保护条例》。作为全省首部针对传统村落保护的地方性法规，《条例》精准聚焦问题，不求“高大上”，该省则省、该细则细，更加注重法规的针对性、适用性和可操作性。规定传统村落名录公布之日起一年内，应当组织编制完成传统村落保护发展规划，并明确了编制审批主体；鼓励原住村民在原址居住，促进村落原有形态、生活方式的传承延续；对传统建筑的维护和修缮，遵循最小干预原则；市、县两级人民政府应当根据发展规划将相关经费纳入本级财政预算，财政、审计等有关部门对经费使用情况开展专项监督检查等。

　　这部法规的出台是市人大常委会回应人民群众新要求新期待的生动实践。市人大常委会还切实担负起立法后监督法规实施情况的法定职责，加大对《条例》的宣传贯彻和执法检查力度，为传统村落保护提供强有力的法治保障，让传统村落的文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

　　聚焦人居环境，立法让群众生活更舒心

　　“现如今，小区安静多了，也干净多了。以往每年春节或者遇到哪家办红白喜事，整个小区肯定是吵得听不清对面人的讲话声，而且满地都是爆竹屑。”宣城市宣州区开元小区业主委员会主任罗宣林在谈起《宣城市燃放烟花爆竹管理条例》正式实施后的喜人变化时，掩饰不住内心的激动。

　　往年，烟花爆竹燃放引发的一系列问题让这位业委会主任颇为头疼。燃放烟花爆竹不仅降低空气质量，产生的噪声还对人民群众的生产、生活和学习工作环境产生严重影响。在人口、建筑密集区域，燃放烟花爆竹还容易引发火灾、造成人身伤害，直接危害人民群众的生命健康和财产安全。市民对此反映强烈。

　　市人大常委会紧紧抓住这件与群众舒心生活息息相关的关键“小事”，组织开展问卷调查，深入了解民意；同时组成7个调研组赴县市区开展调研，广泛征求部门、乡镇（街道）、村（社区）以及人大代表、烟花爆竹经营者的意见，充分听取各方意见，凝聚立法共识。在起草、审议过程中，通过走访调研、召开座谈会、网上征求意见等方式，市人大常委会征集到有关意见100余条，为提高立法质量和立法精准性提供了有力支撑。

　　这次立法过程中，市人大常委会认真总结前期立法实践，在法规文本结构方面进行了大胆探索。提倡性、号召性、宣示性条款可写可不写的尽量不写，重点是围绕中心问题，按照有效管用的原则，用明确具体的条文规定了禁止销售和燃放烟花爆竹的相关要求及其法律责任。

　　2021年，《宣城市燃放烟花爆竹管理条例》正式出台。《条例》仅仅19条条款，简洁实用，易于宣传和执行。《条例》公布后，得到了广泛认可和支持，大家普遍认为，体例简约，条款少、威力足，发出了加强燃放烟花爆竹管理的“最强音”。

　　聚焦居家养老，立法让“夕阳红”更美

　　“宣城市常住人口中，60周岁以上的人口占比达到22.59%，65周岁以上占比达到18.04%，两项数值均高于全省、全国平均水平，人口老龄化形势十分严峻。这些老年人中，仅有1.49%入住养老机构，其余98.51%选择了居家养老。开展居家养老服务地方立法，是积极应对全市人口老龄化形势的重要举措，是加快建设现代化美好宣城的应有之义。”2021年11月18日，市四届人大常委会第八十八次主任会议上，与会人员在前期充分调研论证的基础上，进行充分讨论，决定将《宣城市居家养老服务条例》作为市人大常委会2022年立法计划建议项目，提请市委研究。

　　这项惠民生的立法项目，很快获批列入立法计划。宣城市人大常委会随即启动相关工作，明确目标任务，落实工作责任。

　　值得一提的是，市人大常委会在这次居家养老服务地方立法工作中，首次实行了法规起草“双组长”制。市人大常委会分管副主任、市政府分管副市长共同担任组长，市人大常委会相关工作机构、市政府相关部门负责同志为起草小组成员，大家合力推动法规起草工作，确保草案尽早提请审议。

《宣城市居家养老服务条例》这项惠民生的立法项目已获批列入2022年立法计划。图为宣城市五届人大常委会第四次会议听取审议《宣城市居家养老服务条例（草案）》。（宣城市人大常委会供图）

　　“要在居家养老服务中增加智慧化居家老人预警服务相关内容”“要明确有关部门和社区对居家老年人防诈骗方面的具体工作”“要加大对农村社区养老的关注度”“要注重护理人员的岗前培训”“要鼓励城乡居家老人建立互助友爱的邻里关系”“要加大老旧小区加装电梯的推进力度”……在市五届人大常委会第四次会议分组会场，常委会组成人员踊跃发言，条条意见建议既接地气，又顺民意。

　　“从立项到起草、审议，以及立法过程中的论证、评估等各个环节，我们都是在广泛征求各方面意见的基础上确定，有些环节更是经过多方调研、多轮座谈、多层论证，坚持把全过程人民民主的要求落实到立法工作全过程。”市人大常委会法工委有关负责人在谈及此次立法过程中，如何贯彻落实中央人大工作会议精神，凸显立法工作的“人民性”时这样说道。

　　地方立法实践证明，越是紧扣人民关切，坚持为了人民、依靠人民，法规的实施效果也就越好。宣城市人大常委会将持续探索创新，以人民为中心，针对民生和社会治理领域的难点、痛点、堵点，结合实际“量体裁衣”、找准问题“对症下药”，制定一批满载民情民意的地方“小法”，切实提高人民群众的幸福感、获得感和安全感。

编辑：李恒