综合执法，为何难跨小区门槛？江苏执法检查求解难题

　　“飞线”充电、养犬纠纷、停车难、噪音扰民、“住改商”……这些烦心事，每天都在很多小区发生。事都不大，但依照法律法规，这些事往往需要多个部门“联袂出场”。然而，这样的综合执法很难进小区，烦心事往往变成糟心事。

　　从家门到小区门，这段公共区域的烦心事能变成顺心事吗？4月至7月，江苏省人大常委会开展《江苏省物业管理条例》执法检查，综合执法难迈小区门槛被频频提及，记者以此为契机作深入调查。

　　执法力量为何难入小区？

　　南京市凤凰街道小区业主王兴宏当过3届近10年小区业委会主任，建了一个300多位南京各小区业委会委员组成的微信群。在长期观察物业行业问题的王兴宏看来，执法延伸进小区效果不佳原因多样，有的问题源于执法边界不是很清晰，有的执法边界清晰但执法力量不足，有的则是执法部门存在推诿现象。

　　小区一些问题的执法责任看上去是清晰的，如楼道杂物需消防部门配合物业企业进小区清理，管理小区养犬是公安机关法定职责，噪音扰民是环保部门的职责范围，“住改商”则是市场监管部门需要关注的问题。实际运行则并非如此。苏宁物业公司承担南京千秋情缘小区物管服务，公司总经理倪培玲坦言，像电动自行车上楼，光靠消防部门就解决不了，需要综合执法、共同发力。

　　“噪音扰民这类警情一般是警告，但是否达到标准还需要环保部门来认定，达到了才能按治安管理处罚法来处罚。”作为南京鼓楼区凤凰街道的小区业主，社区民警王婕（化名）也亲历不少执法难题，如小区散养宠物，养犬问题公安部门可以管，养猫则不属警方管理范畴；“飞线”充电违法行为的处罚权在消防部门，公安部门负责宣传教育……“公安能解决都解决了，很多需要相关部门协调的并没有达成良性循环。”王婕有些无奈。

　　上面的事都不大，执法部门介入能动性不强还有其他原因。“老百姓生活都是鸡毛蒜皮的小事，但法律界定就比较麻烦。执法部门介入后只能批评教育，这就造成小区违规现象出现后，执法部门参与度很低。”千秋情缘小区业主钱燕（化名）表示，这可能就导致矛盾的循环，经常引起质疑：“你不管他家，为什么管我们家？”南京五台花园小区业主丁女士也注意到执法部门的困境，“物业管理更像是民事法律关系，矛盾比较琐碎和杂乱。行政机关想要在这里面作为也比较难，介入太深可能没办法理得清，不介入又有不作为的嫌疑”。

　　针对上述执法难点和焦点，江苏各地探索综合执法进小区。比如，宿迁开展居民小区执法治理服务“双十提升”行动、综合执法进小区、“党建引领+物业赋能+综合执法”小区治理新模式试点，推动执法重心下移，以提高物业企业服务水平和小区环境秩序管理水平。

　　省人大常委会执法检查组认为，全省综合执法进小区进展不平衡。南京秦淮区副区长顾安国也坦言，综合执法进小区成效还不明显，小区综合治理需加强。小区管理涉及消防、建设、规划、民政、城管、公安、市场管理、价格、人防、环保等部门，尽管省条例明确执法联动目标、各方职责，但在具体执行中，部门之间存有观望现象，部门联动执法进小区工作没有完全落实到位，使得小区内一些社会管理处于盲区状态，“九龙治水，而水不治”现象在小区管理中较为突出。

　　被“让渡”越来越多职能的物业企业

　　小区物管离不开各级行政部门的支持，正如省人大常委会有关负责人所言，“物业管理的水平，在一定程度上是行政机关以及社区、村（居）等基层组织履职水平、效率的投射。”但在现实中，小区物管企业往往是被顶在前面的那个。

　　比如，针对小区停车难、经营网点扰民、占用消防通道、违法建设等执法难点焦点，江苏多地探索综合执法进小区。其中，在清晰界定部门职责分工和管理边界的基础上，注重发挥物业在基层一线熟悉情况、熟悉居民的优势，调动其参与执法监督的积极性，形成工作合力，推动执法工作顺利开展。但实际工作中，这往往导致企业负担加重。

　　执法检查组在徐州召开的座谈会上，不少物业企业代表反映，部分基层政府经常把小区的消防安全等行政职能“让渡”给物业企业履行，且还强行要求其承担相应关联责任。代表普遍认为，这既不合法也不合理，一是物业企业不是执法部门，无力履行职责；二是物业公司分担了这类工作后造成物业合同服务能力分流，影响服务质量；三是这类工作和业主容易产生冲突，经常性地造成物业和业主的矛盾，最终形成对立面，为小区稳定埋下隐患。

　　“很多职能部门倾向于把自己的职责落实给物业。”倪培玲对执法检查组说，物业管理企业理论上只有维修管理、设备管理、环境管理、安全管理四大职能，实际工作中则要承担很多其他工作。南京雨花台区西善桥街道齐修社区书记张福兰拿电动自行车上楼举例说，“物业督促居民，但治得了标治不了本。没有处罚权，你今天讲，明天照去”。

　　企业的困境，业主看在眼里。南京五台社区第十一网格支部书记朱剑龙认为，老旧小区安全管理非常重要，但单纯靠物业管理很难禁止，希望政府部门特别是执法部门力度要加强。千秋情缘小区业主李晓明（化名）进一步说，电动自行车上楼这样的违法行为，按法规规定物业应当劝导，实际很难做到，“既然讲物业应当怎样，那执法部门就应当有委托（执法）权力的行为；社区把管理工作下放物业执行，应当有正式的行政委托，如果没有法律约定难以操作”。

　　除了“代位执法”，物业还要承担社区文化活动、公益活动、垃圾分类、网格化治理、人口普查等大量工作，这降低城市管理行政成本，但成本是实际产生的。张福兰所在社区是保障房社区，十年前物业费是每平方米0.95元，现在还是这么多，但很多工作对保障房小区考核与商品房小区标准一致。这意味着，物业费越来越难覆盖物业企业成本。

　　据统计，全省物业行业每天约有30万员工在2万多个住宅小区防疫一线工作，对约10亿平米的区域开展防疫。“近两年疫情防控常态化，物业企业要付出额外的精力和人工成本，增加了负担。物业公司不可能贴钱来做，要么业主消化掉，要么政府购买服务，否则必然在其他地方降低服务标准。”王兴宏分析说。

　　首先要厘清各方责任

　　看上去，让综合执法大步进小区就能解决问题？但问题从来不是单方面的，业主、业委会、有关部门等都应进一步明确各自的权、责、利。

　　首先是有关部门职责。南京市政府副秘书长崔永国向执法检查组建议，推动综合执法进小区，要进一步明确公安、消防、城管等部门在居民小区管理中的法定职责，“建议以任务清单的形式对省条例进行细化，便于基层厘清责任，开展工作。”社区的责任也需进一步明确。顾安国提出，近几年各级都对物业管理、业主自治提出要求，但日常工作中社区这一层面管理机构、管理职能、管理制度还不够明确，需要尽快完善，从而规范社区有序指导业主自我管理小区。

　　业主自我管理小区一大阻碍，在于部分业主认为花钱买了房，在小区就应“绝对自由”。关注物业管理20多年、曾参与省条例立法的河海大学教授陈广华就此认为，要认真厘清业主自治与政府管理的关系。“业主自治绝对不是指业主自由，就是我想怎么弄就怎么弄。从家门到小区大门这一部分区域叫准公共区域，你有自由，但不能放任自由。应该是业主自治为主，政府管理为辅。”陈广华表示，这意味着综合执法应当进小区，并有充分法律依据。

　　物业公司作为另一方，当前承担疫情防控等很多工作。陈广华进一步提出，综合执法和联合执法首先要明确物业管理各方主体的权力边界。民法典规定，“物业服务企业或者其他管理人应当执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，积极配合开展相关工作”，这应当包括疫情防控。但疫情防控常态化后，政府应增强购买服务的意识。“一次是可以，两次也是可以表扬的，第三次企业就无法持续了，第四次可能以后服务质量就有所打折。”陈广华说。

　　不少受访者提出，业主也应树立“花钱买服务”意识。如五台花园小区业主丁女士所说，“这么少的物业费，又想要很高质量的服务，‘既要、又要’本来就很难。”也有多人建议，从制度上明晰“花一块钱究竟能买到什么样的物业服务”。如李晓明所言，“物业管理是微利企业，服务也是有限的。作为物业所有人，对物业管理的要求‘度’在什么地方，通过法律把双方义务、责任、权利说得更清楚些就好了。”

　　业主“自治”离不开各方“共治”

　　在“业主自治为主，政府管理为辅”大框架下，是否能管好小区？答案是能。

　　6月15日，南京秦淮区公布5月物业管理工作考核排名，桃园人家小区银城物业再上“红榜”。小区业委会主任章军在朋友圈写道：小区能够持续上红榜令人开心。其实，若干年前桃园也走过弯路，能有今天，是全体业主、业委会、银城物业同心协力，求大同、存小异，共同纠偏归正的结果，其间也一直得到五福街社区、双塘街道、秦淮区物管部门、住建局及市政公司的支持和帮助，是各方集体努力的结晶。

　　“追往视今，也是令人不胜感慨。”章军的感叹大有缘由，“其他小区经历过的故事，我们基本上都经历过。”从2004年签下购房合同，章军就一直关注和参与小区公共事务。2017年小区第四届业委会成立后，最大问题就是物业服务跟不上。当年10月，经过物业选聘一番波折，600多户业主投票选择银城物业进驻小区。2个月后，进驻不久的物业替前任“背锅”, 为小区以往积累的物管遗留问题埋单，进了“黑榜”，这多少是当时小区业态、物态真实状况的反映。

　　时任银城物业桃园人家小区项目部经理徐小玲多少有些委屈，业委会却给予极大宽容，还写信帮忙申诉。双方信任建立起来后，许多工作就有了基础。最典型是雨污分流改造工程。此前街道就有意为小区引进这一工程，但在主要区域“开膛破肚”极易引发居民投诉，加上对工程质量和管理的疑虑，业委会迟迟不敢同意。新物业进驻后，经深度勘察，主动向业委会建议接受街道安排，并立“军令状”一定配合相关单位做好工程。

　　业委会与街道充分沟通后，与各关联方签订施工备忘录，明晰各方职责，一一约定注意事项，同时采用施工方预缴10万元施工质量保证金给街道，在工程结束验收合格后再返还的方法，一定程度上确保了施工质量、加快了进度。搭工程“顺风车”，小区重新系统整理地下管网工程影像资料，物业将这次工程所有资料登记入档，方便未来管理维护，同时彻底解决困扰小区多年的地面沉降等问题，并完成包括门楼重建、地下车库入口雨棚翻新等多项出新工程。

　　消防安全问题是小区面临的主要难点之一。小区商铺有家做面粉批发生意，安全隐患极大。简单用行政执法手段改变承租业态，既会给业主带来损失，也会引发矛盾。“我们考虑‘置换’新的商业业态。”徐小玲说，最终街道、社区出面管理和协调，责成业主与面粉商户结束承租协议，物业主动牵线帮业主将商铺转租给一家美容机构。这样既解决安全隐患，又兼顾业主的经济利益。

　　小区停车问题一直是个“老大难”问题，车辆占用消防通道的问题尤为严重。问题是这样解决的：物业拿出4个公共停车位，解决车辆临停问题，这意味着物业每月要让出4000元左右的停车管理收益服务业主；同时，在双塘街道五福街社区牵线帮助下，经与小区对面的创业园沟通，共享园区25个车位，一定程度上缓解小区停车难。章军总结认为，解决问题的办法，需要业主、业委会和物业及政府部门一起来寻找。

　　如今的桃园人家小区，是五福街社区、双塘街道的“明星”小区，居民支持度高、工作好开展。“去年街道要在小区设置心肺复苏AED设备安装使用示范点，但设备经费需要自筹。我们就抱着试试看的态度，在小区开展自愿募捐。”章军说，“没想到，早上九点多发的通知，当天晚上钱就筹齐了。大家知道这是一件好事，自然都支持。”他感慨，真要讲经验，那就是小区业主的“自治”离不开各方配合的“共治”。

　　采访中，小区居民迎面碰到章军和现任物业项目经理包军，往往亲切叫上一声“章主任”“包经理”。显然，小区自治得到业主普遍认可。

编辑：李恒