打好黑土地保护利用的立法“组合拳”——《黑龙江省黑土地保护利用条例》解读

　　为切实加强黑土地保护利用，维护国家资源安全、生态安全、粮食安全，23日，黑龙江省十三届人大常委会第二十九次会议审议通过《黑龙江省黑土地保护利用条例》（以下简称条例），自2022年3月1日起施行，为加强黑土地保护利用提供了有力法治保障。

　　扛起政治责任坚持高位推进

　　黑土地是珍贵的土壤资源，黑土耕地是重要的农业资源和生产要素，是粮食生产的“命根子”。黑龙江省是农业大省，位于东北黑土地的核心区，黑土地量大质优，其中黑土耕地面积2.39亿亩，占东北黑土区50.6%，典型黑土耕地面积1.56亿亩，占东北典型黑土区56.1%。全省粮食总产量占全国的1/9，承担着保障国家粮食安全的重大政治责任。近年来，省委省政府深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，切实加强黑土地保护，坚持党委领导、政府主导，采取综合措施保护好黑土地，不断夯实国家资源安全、生态安全和粮食安全基础。

　　省人大常委会党组坚决贯彻落实习近平总书记“采取有效措施切实把黑土地这个‘耕地中的大熊猫’保护好、利用好，使之永远造福人民”的重要指示精神和《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》，落实省委全面依法治省委员会第五次会议对黑土地保护立法工作部署要求，针对我省黑土地保护利用工作中反映出的实际问题，加大我省黑土地保护工作力度，积极回应社会关切，进一步将我省黑土地保护利用工作纳入法治化轨道。

　　省人大常委会党组按照省委部署要求，将条例增列为2021年度立法工作计划中的年内审议立法项目。省委、省人大常委会、省政府高度重视黑土地保护利用立法工作，高位推动，采取“决定+条例”的立法模式，打好黑土地保护利用的立法“组合拳”。

　　在省十三届人大常委会第二十六次会议审议通过《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于切实加强黑土地保护利用的决定》基础上，省直有关部门深入大庆、齐齐哈尔、绥化等市开展立法调研。为加快条例立法进程，组成立法工作专班，统筹协调推进黑土地保护利用条例立法工作。

　　为确保立法质量和效率，省人大农林委、省人大常委会法工委提前介入，与省司法厅、省农业农村厅、省自然资源厅等部门协同推进法规起草工作，向省直有关部门和十三个市（地）人大常委会（工委）征求意见。通过省人大常委会网站向社会公开征求意见，组织召开立法座谈会、专家论证会，认真听取各方面意见建议。省政府召开立法专题会议，研究部署并讨论通过条例（草案）。省人大常委会多次召开黑土地保护利用立法专题会议，研究、听取立法工作情况汇报，提出立法修改意见。

　　“条例坚持问题导向，对我省黑土地的范围作出明确清晰的内涵定义，并与耕地保护条例有机衔接起来，体现了系统观念，为今后依法加强黑土地保护利用指明了方向，提供了法治保障。”省人大法制委员会主任委员、省人大常委会法工委主任时鹏远认为，制定条例十分及时和必要，对规范黑土地保护、利用、修复等意义重大。

　　遵循自然规律 突出龙江特色

　　为进一步破解条例没有上位法可供遵循、省内外相关立法参考借鉴空间不大的立法难题，省人大常委会坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，紧贴实际，遵循自然规律，在突出龙江特色上下功夫，确保条例务实管用，更具有针对性和可操作性。

　　确定黑土地概念及分布。针对东北黑土地自然形成的，其原生态主要是草甸草原带、湿地沼泽带和灌木乔木森林带，彼此之间具有不可分割的生态关联性的实际，条例依据《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》《东北黑土地白皮书》等，将黑土地定义为“以黑色或者暗黑色腐殖质表土层为标志的土地”，分布于耕地、园地、林地、草原、湿地、河道、湖泊等范围内，主要包括6种土壤类型。同时，在制度设计、保护措施等方面也充分遵循黑土地的成因保护规律。

　　完善黑土地保护利用的原则和机制。为体现保护优先、科学利用并行，条例明确规定，黑土地保护利用应当遵循科学规划、全面保护、集约利用、用养结合、突出重点、因地制宜、综合施策的原则；黑土地保护利用应当建立健全党委领导、政府主导、部门协同、属地负责、生产经营者实施、公众参与的机制。

　　设立黑土地保护周。条例落实省委部署要求，进一步加强黑土地保护的宣传教育，增强全社会黑土地保护意识，营造黑土地保护的浓厚社会氛围，将习近平总书记2016年在我省考察时第一次提出把黑土地保护好、利用好的指示日期，即每年5月25日所在周设定为黑龙江省黑土地保护周。

　　建立保护机制 压紧压实责任

　　黑土地的依法保护，是一项功在当代、利在千秋的大事。从黑土地保护利用实践看，为解决好黑土地保护利用工作中的“单打独斗”和“各自为阵”情况，必须建立和强化黑土地长效保护机制，构建严格规范的责任体系，用刚性的制度约束，扎实做好黑土地保护利用工作。

　　条例共8章68条，分为总则、保护利用规划、保护与修复、建设与利用、监测与评价、监督管理、法律责任、附则，突出针对性和权威性，标志着我省黑土地保护利用工作迈入法治化、规范化轨道。

　　建立违法行为发现机制。条例明确规定，乡（镇）人民政府、街道办事处应当对黑土地保护利用情况进行日常监督管理，协助组织实施黑土地保护工作；村民委员会、农村集体经济组织应当对黑土地保护利用情况实施巡查，配合有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处做好黑土地保护利用工作。

　　强化保护利用责任机制。黑土地形成需要日积月累，黑土地保护与利用也非朝夕之功。必须妥善处理好黑土地保护与利用的关系，坚持在保护中利用、在利用中更好地保护。对此，条例明确规定，县级以上人民政府应当建立黑土地保护利用工作联席会议制度，自然资源主管部门作为牵头部门，会同农业农村等有关部门通过联席会议协调解决工作中的重大问题；实施田长制、林长制和河湖长制时，应当明确和落实黑土地保护责任，实施田长制应当按照行政区划和属地管理的原则，设置省、市、县、乡、村和网格、户七级田长；农业生产经营者应当加强农田基础设施建设，采取提升耕地质量和改善农田生态环境的养护措施，依法保护和合理利用耕地。

　　强化质量评价机制。条例规定，省人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门，拟定本省黑土地调查、监测、评价的规程、规范和标准，组织开展黑土地调查，查清面积、分布、利用等状况；负责黑土地调查、监测、评价结果的管理、维护、共享、利用等工作，建立黑土地地理信息监管平台和黑土地数据库。

　　建立奖惩机制。黑土地保护利用是一项长期而艰巨的任务。条例进一步夯实主体责任，增强黑土地保护的积极性和主动性，把保护责任与奖惩激励机制相挂钩，明确规定县级以上人民政府应当建立黑土地保护激励机制，通过实施项目、保护试点和发放补贴资金等扶持政策，提高黑土地所有权人、承包权人、经营权人和有关管理单位保护黑土地的积极性。未尽到黑土地保护责任的，可以不予发放相关补贴资金；对于未尽到耕地保护责任的，可以将相关补贴资金交由有关农村集体经济组织用于耕地保护支出，国家另有规定的除外。同时，为调动组织和个人保护黑土地的积极性，强化黑土地保护力度，条例进一步明确，县级以上人民政府应当对在黑土地保护工作中做出显著成绩的组织和个人，按照国家、省有关规定给予表彰和奖励。（尹栋　记者 闫紫谦）

编辑：谭敏