信阳： 留得古村寄乡愁

　　古朴的民居错落有致，古老的街道干净整洁，潺潺的流水清澈明净，村头的居民安适从容，整个村落笼罩在一片安静祥和之中。2017年10月，信阳市人大常委会执法检查组成员来到新县周河乡西河村，检查《信阳市传统村落保护条例》实施情况。他们中的不少人虽然都曾来过，但仍然被眼前的恬静自然所打动，更为传统村落保护工作取得的成效感到欣喜。

　　视察掌握基本情况

　　信阳地处江淮，豫风楚韵，历史悠久，文化灿烂。散布在青山绿水间的一处处古村落，蕴藏着丰富的历史文化信息，闪耀着自然与人文之美的光辉，这是历史和自然留给信阳人民的宝贵财富。

　　保护传统村落，留住自然人文之美，留住人们心中的乡愁，不仅是广大群众的意愿，也与市委提出的建设生态信阳的目标相契合。为推动传统村落保护工作，2015年5月，市人大常委会组织视察组赴传统村落资源丰富的罗山、商城、新县，对我市传统村落保护情况进行专题视察。

　　罗山县铁铺镇何家冲村、新县八里畈镇神留桥村丁李湾、周河乡西河村……一处处村落，都有上百年至数百年历史，特色各异，承载着厚重的历史文化信息。但是有些村庄不同程度地出现了传统建筑的损毁、破败，村落传统风貌正在消失，现状堪忧。

　　近年，中央和各级政府高度重视传统村落保护工作，国家和省级政府相继建立了传统村落保护名录，拨付专项资金加以保护。信阳市各级政府积极启动传统村落调查和申报，建立了传统村落保护管理信息库，积极争取上级财政支持资金。至2015年，我市共有19个村庄分三批入选中国传统村落保护名录，60个村庄分两批入选河南省传统村落保护名录，入选名录数量均居全省前茅。

　　尽管保护工作引起了各级党委政府的重视并付诸行动，但是随着经济社会的发展，传统村落保护面临的问题依然十分严峻。工业化、城镇化的快速推进，大量农村人口尤其是青壮年劳动力不断外流，不少传统村落出现老龄化、空巢化，使得传统村落缺乏维持自身发展的动力。有些村民建了新房，对不再居住的传统民居，任其荒废，不再打理维护，有的村庄因房屋的大面积翻建而逐渐丧失风貌。虽然一些传统村落被列入了国家和省级传统村落保护名录，但是没有专门法律进行规范，传统村落保护面临着无法可依的局面。

　　制定一部专门法规，解决传统村落的认定、评估和保护等原则问题，明确传统村落保护的实施机构和主体责任，确立科学、系统的保护措施，并明确相应的法律责任，使传统村落保护走上法治轨道，显得紧迫而必要。

　　地方立法“保驾护航”

　　2015年11月，河南省人大常委会依法赋予信阳市地方立法权，使传统村落保护工作迎来了大好机遇。经过深入论证研讨并报市委同意，市人大常委会把制定传统村落保护法规列为信阳市首个立法选项。

　　对于开启地方立法实践的第一部法规，信阳市人大常委会高度重视，积极担负起立法的主导责任，积极稳妥推进各项工作。为使条例“立得住、行得通、真管用”，市人大常委会始终坚持做到依法立法、科学立法、民主立法。经过广泛征求意见，反复修改打磨，2016年，《信阳市传统村落保护条例》（下称《条例》）经市人大常委会会议审议通过并获得省人大常委会批准。《条例》的出台，明确了责任主体，规范了各方行为，细化了法律责任，从根本上解决了传统村落保护无法可依的问题。

　　《条例》共六章43条，分别为总则、申报和认定、保护发展规划、保护和利用、法律责任和附则。总则规定，传统村落保护应当遵循规划先行、整体保护、兼顾发展、政府引导、社会参与、村民自愿、因地制宜、活态传承的原则。规定了保护工作的总体原则，为保护工作指明了方向。

　　要把保护工作落到实处，厘清各方责任非常重要。《条例》规定，由市、县住房城乡建设主管部门负责对传统村落保护和发展工作的指导与协调，对传统村落内的建设行为实施监督、管理，并会同有关部门组织实施本条例，并明确了规划、文化文物、国土、公安等部门以及传统村落所在乡镇人民政府、村民委员会的职责。

　　充分尊重和保护传统村落所在地村民的合法权益，是这部法规的显著特点之一。首先，村子接受不接受保护，由村民自己说了算。《条例》第十一条规定：申报传统村落应当经村民小组会议、村民会议或者村民代表会议讨论同意后，由村民委员会向乡（镇）人民政府提出报告。为了调动村民参与保护的积极性，《条例》还鼓励传统村落村民在村落内居住，参与传统村落生产经营活动，合理享有保护开发收益；鼓励对传统村落的合理利用和创新发展，鼓励发展文化产业、传统手工技艺和乡村旅游。

　　有“牙齿”的法律法规才能得到有效实施。法律责任和处罚范围、处罚幅度是《条例》制定过程中充分讨论的问题之一。根据信阳市经济社会发展情况，遵循“过罚相当”的原则，结合省人大常委会法工委的意见，《条例》对罚款额度作了慎重规定。比如对占用保护发展规划确定保留的园林绿地、林地、湿地、古树名木、河湖水系、道路等严重行为，造成无法恢复严重后果的，对单位并处20万元以上50万元以下的罚款，对个人并处2万元以上5万元以下的罚款。

　　监督推动前景美好

　　法律的生命力在于实施。作为我市制定的第一部法规，《条例》能否落地实施，既关系到传统村落保护工作成效，也关系立法的权威。2017年10月，按照年初制定的监督工作计划，市人大常委会组成执法检查组，对《条例》的实施情况进行检查。在商城县、新县入选全国、省市传统村落名录的村落，检查组进村入户，实地查看《条例》的宣传、贯彻工作，并召开汇报座谈会，听取工作汇报，广泛听取意见建议。与此同时，市人大常委会还委托其他县区进行自查。

　　通过看、听、谈，检查组较为全面地了解了法规的实施情况。《条例》实施以来，各级政府加强领导，大力开展宣传工作，利用各种媒体积极宣传条例内容，并大力宣传传统村落保护工作好的做法和经验；积极编制传统村落保护发展规划，全市有25个村落的保护发展规划通过了省住建厅组织的评审；组建了市级传统村落保护专家委员会，组织开展了传统建筑名匠认定工作，推荐8名传统建筑工匠到省住建厅。

　　传统村落申报工作也取得了积极进展，当前，我市已有84个村庄入选河南省传统村落名录，其中，22个村庄分四批入选中国传统村落名录，累计获得中央和省财政资金8900万元。

　　保护与利用同步推进，才能行稳致远。各级政府及相关部门坚持“保护与开发并举、保护为主”的原则，深入挖掘山水、民俗、农耕文化，发展乡村旅游，形成了以新县西河、丁李湾、田铺大湾、罗山何家冲等为代表的传统村落保护利用示范点，取得了可观的经济效益和社会效益，为传统村落的保护发展提供了示范。

　　同时，有关部门按照《条例》要求，建立了传统村落巡查制度，对传统村落的保护状况和发展规划实施进行动态监测，对传统村落保护利用情况进行年度评估。有3个传统村落在开发利用过程中因保护不力，被所在县区提出警示申请，上报省住建厅给予警示，并要求对照问题进行限期整改。

　　成绩固然令人欣喜，问题仍不容忽视。“《条例》实施时间尚短，部分群众对传统村落的稀缺性和不可再生性认识不深，有些传统村落的格局风貌、生态环境仍在不断遭受破坏，一些民间民俗文化濒临消亡。同时，地方财政对传统村落保护投入不足，传统村落保护发展规划不够科学，传统村落保护的技术力量缺乏等问题也普遍存在。”在执法检查中，检查组成员指出问题所在。

　　找出“症结”，还需开出“良方”。执法检查组集思广益，坚持问题导向，提出如下建议：一是进一步加大对《条例》的宣传力度,提高社会各界保护传统村落的意识，营造更好的社会舆论氛围；二是健全传统村落保护机制，出台相关政策，对拆迁安置、补偿、专项保护资金投入以及鼓励社会资金投入保护事业时的优惠和减免政策等方面加以明确规定；三是整合各部门职能，在经费、人员、机构等方面强化保障机制；四是尽快建立完善市级传统村落名录，开展传统村落普查建档工作，全面摸清我市传统村落现状，完整记录文化遗产，科学编制传统村落保护规划；五是深入发掘和传承优秀传统文化，加大对传统艺术、传统民俗、人文典故以及地域风情等非物质文化遗产的发掘力度和传承力度，坚持保护保全和科学利用互促共进；六是促进传统村落人居环境的整体改善，充分保护传统村落以建筑和环境为代表的物质和空间遗产，推进整体人居环境的更新发展，加强基础设施建设及公共服务设施建设，积极构建与传统相融合的现代乡村建造体系，使传统村落进入保护与发展的良性循环，实现动态保护。

　　2017年10月，信阳市五届人大常委会第四次会议审议了市人大常委会的执法检查报告。审议中，常委会组成人员一致同意这个报告。市委书记、市人大常委会主任乔新江要求，“在下一步工作中，市政府及相关部门要继续加强领导，广为宣传，落实责任，使我市传统村落保护工作更细致、更严格、更全面。”我们相信，有地方法规的“保驾护航”，有各级政府的重视努力，有各方的关注推动，信阳的传统村落必将焕发新的光彩！

编辑：席茜