地方人大行使重大事项决定权的几点思考

　　讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、实现当家作主的重要体现。近年来，三门峡市人大常委会积极探索有效形式，取得了一定成效，但也存在一些不足和亟需改进的方面。现以2012年换届以来行使重大事项决定权为例，对地方人大行使重大事项决定权进行几点不成熟的思考。

　　三门峡市人大行使重大事项决定权的基本情况

　　近几年来，特别是换届以来，三门峡市人大常委会更加紧密围绕市委中心工作，认真依法行使重大事项决定权，就经济发展、财政预决算、城市规划与建设等重大事项作出了一系列决议决定，促进和保障了我市经济社会的发展。据统计，2012年换届以来，市人大常委会共作出的决议决定共18项。除每年人代会批准例行的预、决算外，先后在2012年12月10日市六届人大常委会第4次会议通过关于授予袁长祥等五位同志“三门峡市荣誉市民”称号的决定；2013年12月25日市六届人大常委会第11次会议通过关于进一步加强白天鹅及栖息地保护的决定，对加强白天鹅及栖息地保护，提升三门峡知名度、美誉度、认知度，打造“黄河三门峡·美丽天鹅城”城市品牌，发挥了积极的作用；2014年10月28日市六届人大常委会第17次会议听取和审议了《三门峡市城市总体规划（2013—2030）》和市政府关于城市总体规划编制情况的报告，作出了关于《三门峡市城市总体规划2013—2030）》的决议，对发挥三门峡的区域交通优势，产业资源优势、生态环境优势和人文政策优势，增强三门峡城市的竞争力和吸引力，力争打造出一个中原经济区的重要支撑和黄河金三角区域的中心城市打下了良好的基础；今年6月30日，针对人代会期间代表们提出的确定我市市鸟的建议，以及响应广大市民的心声，市六届人大常委会第23次会议听取和审议了市人民政府《关于确定三门峡市市鸟的议案》及情况说明，做出了命名白天鹅（学名大天鹅）、红腹锦鸡为三门峡市市鸟的决定，对于提升城市文化内涵，提高城市民众的环保意识，展现城市生态文明，推动我市的生态旅游并促进经济社会全面发展等诸多方面都将发挥积极的作用。

　　虽然我国宪法和地方组织法对人大常委会行使重大事项决定权均作出了规定，但总体来看规定过于笼统和原则。尤其是在当前全面深化改革、建设法治中国的进程中，新情况、新问题层出不穷，实际工作中依然难以把握和操作。通过近几年的工作实践，我市人大常委会对行使重大事项决定权积极探索，对原有的《三门峡市人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的意见》进行了修订和完善，重点参考2014年12月新修订的《河南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，充分借鉴外地经验，紧密结合我市人大工作实际，先后通过召开座谈会、发征求意见函等形式，广泛征求了常委会组成人员、各工作部门、市“一府两院”、各县（市、区）人大常委会的意见，于2014年12月25日召开的市六届人大常委会第18次会议讨论表决并通过修订意见，进一步规范了决定重大事项的内容、程序、制度。

　　当前依法行使重大事项决定权面临的问题

　　近年来，地方各级人大常委会在积极探索行使重大事项决定权的有效形式上，虽然取得了一定的成效，但总体来看，重大事项决定权的行使依然存在一些问题。重决定形式轻决定内容，面上作的决定多突出重点的少，被动决定多主动决定少等等，导致重大事项决定权被虚化虚置，弱化了地方人大常委会代表人民讨论决定地方重大事项的作用。

　　行使决定权的认识不到位。当前许多关于地方重大事项的决策程序，往往以党委讨论研究决定的多，或由政府直接提请党委讨论决定，而由地方人大常委会行使决定权的并不多。一方面是由于法律法规对党委、人大、政府三者之间有关重大问题决策的规定不够明确，三者对重大问题也存在不同的认识，致使一些本应由人大决定的重大事项，通过党委决定后就予以实施了。另一方面，政府将一些重大事项作为议案提交给人大，人大仅作出表决，使决定权的过程流于形式。

　　决定权的行使范围难以界定。根据宪法和地方组织法的规定，地方人大常委会讨论决定本行政区域内有关政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。这个规定给予地方人大常委会的权限很大，但并不具体。尽管各地对“重大事项”的范围做过一些探索性的规定，但在实践中仍存在许多不易掌握难以有效操作的问题。这是主要由于现行法律对重大事项的范围和内涵规定得过于原则，缺乏明确有权威的解释，尤其是在当前深化改革、加快发展的过程中，新情况、新问题层出不穷，很难准确把握重大事项的界限。从工作实践来看，例如政府的投资项目，投资额达到多少才算重大；政府推选的一项措施，涉及面达到什么范围才算重大等等。

　　行使决定权的执行不到位。在工作实践中，地方人大常委会往往会出现虽然就有关重大事项作出了决议决定，但作出的决议决定原则性的要求多，实质性、制约性内容偏少，影响了决定权的效力。有的是政府对决议决定的重视程度不够，没有制定相关的实施方案或工作细则，缺乏执行力度；有的是人大常委会作出的决议决定偏重于一般性的号召，缺乏具体内容，可操作性不强；也有的决议决定与广大人民群众的共同意愿存在差距，难以在人民群众中产生共鸣，影响了执行效果。此外，值得我们高度重视和加强的问题，就是作出的决议决定相对较多，而督促落实的相对较少，后续跟踪监督不够，措施不够得力。

　　对行使重大事项决定权的几点建议

　　重大事项决定权是人大常委会的法定职权。党的十八届三中全会指出，“要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。为此，在新形势下，要贯彻落实宪法和法律的要求，认真行使好重大事项决定权，使之符合宪法和法律的要求，适应社会主义民主政治的发展，顺应人民群众的期望。

　　认真学习，广泛宣传，深刻认识行使重大事项决定权的意义。重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大常委会特有的重要职权。人大常委会行使决定权，是人民当家作主、管理国家和社会事务的重要体现，是社会主义民主政治制度的重要体现。一是有利于加强和改善党的领导。党的主张只有通过人大常委会依照法定程序变为国家意志，才具有普遍约束力。同时，党委的主张、意图一旦变为国家意志，就有了国家政权组织的依托，有了国家强制力的保证，就能够更顺利、更有效地贯彻实施。二是有利于依法治国。地方人大常委会依法讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项，可以有效避免以党代政、党政不分。三是有利于健全监督制约机制。地方人大常委会依法讨论决定重大事项，不但有利于党委的意图和决策的落实，保证党的领导，而且有利于监督制约国家行政机关、审判机关、检察机关的工作，从政治上、组织上、思想上确保政府工作不偏离正确方向，保证法院、检察院的司法行为纳入法律规范。做好新形势下的人大工作，地方人大常委会一定要进一步深化对重大事项决定权重要意义的认识，一是要认真学习，提高认识，通过开展学习、专题培训、辅导讲座等形式，使人大常委会组成人员和人大代表深刻领会地方人大常委会行使重大事项决定权的重大意义。二是要广泛宣传，对人大常委会所做出的决议决定要及时进行有关的新闻报道和宣传,营造良好的舆论氛围，使党委的意图在变为国家意志的过程中，能够为广大人民所熟知，从而进一步增强贯彻执行的群众基础。

　　坚持党的领导，积极主动地把党的决策通过法定程序转化为国家意志。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是政治原则、政治方向，是重大决策的领导，而实现这种领导的方式正是地方人大常委会通过法定程序把党的涉及国家事务的决策主张变为国家意志，使党的领导在国家政权中得以体现。因此，地方人大常委会讨论、决定地方重大事项，是通过法定程序，将党对国家事务的政策主张转变为国家意志，绝不是向党委要权，与政府争权，更不是包揽行政事务。地方人大常委会要自觉坚持党的领导，认真贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署，积极贯彻党委意图，自觉把党委决策作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，紧紧围绕党委重大决策权开展工作。在作出有关重大事项决定前，地方人大常委会要向同级党委汇报，取得党委同意后，通过依法履职作出决定，及时把党的决策、党的主张经过法定程序转变为国家意志、人民意愿。

　　政府要根据年度工作安排，主动将重大事项报人大讨论、决定。在人大决定权与政府行政权的关系上，地方人大常委会是权力机关，决定着国家和地方的各项大事，而政府是负责执行这些国家事务的。政府应当根据年初的工作安排，主动向地方人大常委会提请讨论决定重大事项，经过人大常委会行使决定权，国家事务依法上升为国家意志，将更加有利于国家机关的执行。对于应该由地方人大常委会审议决定的重大事项，人大常委会也要增强决定权的自觉性和超前性，加强与政府的联系和沟通，争取政府的理解、支持和配合，以支持和促进政府工作为目的，要求政府及时提请审议。这样，地方人大常委会行使重大事项决定权才能做到既不越权，也不失职，宪法和法律赋予人大的决定权以及政府的行政权才能得到更加有效的行使。

　　加强制度建设，逐步形成一系列规范性的意见办法。地方人大常委会行使重大事项决定权由宪法和地方组织法明文规定。《宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”《地方组织法》第44条第4款规定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”由此可见，地方人大常委会对本行政区域内各方面的重大事项具有广泛的决定权。但在实践中，由于重大事项不是固定不变的，其范围和内容在不同地区和不同的条件下是不一样的，因此各地对重大决定权的行使还没有真正形成广泛共识，一般意义上的决议决定多,针对某一重大事项作出的决定偏少。这就需要地方人大常委会因地制宜，加强制度建设，细化重大事项，逐步形成一系列规范性的意见办法。一是合法性原则。即根据有关法律的规定来确定重大事项的范围。对宪法和法律、法规没有规定的，地方人大常委会应该敢于讨论、决定，切实行使好这项职权。对法律有规定但不具体的，按照法定职责范围来选择和确定，做到既积极探索，又不与宪法和法律相抵触。二是全局性、长远性原则。确定重大事项必须围绕党的中心任务，着眼于本行政区域内全局、根本、长远的问题。例如产业结构调整、财政资金投资的重大建设项目、生态环境保护、民主法治建设方略、文明城市创建、普法教育等等，从促进地方经济健康稳步发展出发，把这些重大事项列入审议批准的范围。三是群众性原则。凡与人民群众的切身利益息息相关、人民群众反映强烈的热点、难点问题，例如新农合、医疗、保险、教育、卫生等等适时作出决定。四是可行性原则。确定重大事项必须从本行政区域的实际出发，才会有切实的可操作性，如果决议决定落不到实处，再好的决议决定也没有什么价值。按照这四条原则来确定重大事项，既可以避免地方人大常委会越权干涉政府的日常事务，也可以促进人大常委会更加自觉主动地行使决定权，减少和避免工作中的失职。

　　发挥代表作用，善于在调研、视察中发现问题，善于归纳概括和提炼人代会的议案、建议。地方人大常委会的组成人员和各级人大代表，要切实消除思想上的顾虑和认识上的误区，在调研、视察中要善于捕捉亮点、发现问题，克服思想上存在的怕影响关系、怕得罪人、怕今后事难办等等顾虑，充分发挥自身的主动性、创造性，不断增强行使重大事项决定权的历史使命和历史责任。地方人大常委会要在每年人代会收集的代表议案、建议、批评和意见中，善于归纳概括和提炼，只要是符合宪法和有关法律的规定，属于本行政区域内根本的、长远的、全局的重大事项，都可以纳入重大事项决定范畴，严格依照法定程序作出决议决定，进一步树立地方国家权力机关的应有形象，维护地方人大常委会的权威。

　　加强自身建设，提升人大常委会和机关工作人员素质。人大常委会组成人员以及人大机关工作人员素质如何，工作方法是否得当，直接关系到人大常委会行使决定权水平的高低。因此，人大常委会必须把好“三关”，进一步促进行使决定权水平的提高。一是把好“学习关”。加强常委会组成人员的学习，全面理解领会党的路线、方针、政策，并掌握必要的法律法规和科学现代化知识等，不断提高全体人员的理论水平和工作能力。同时，还要加强对重大事项决定权的有关制度的学习，例如哪些重大事项必须由人大常委会作出决议决定，哪些重大事项应由人大常委会讨论，可不作决议决定或视情况作出决议决定，哪些重大事项要向人大常委会备案，必要时作出决议决定等等。二是把好“素质关”。要做到决策科学化，必须全面提高人大常委会组成人员的整体素质，将具有政治、经济、法律、科技、教育等各方面的人才，具有一定的社会活动能力和参政议政能力的人员吸收到人大常委会中来。三是把好“调研关”。调查研究是保证决定权正确行使的前提和基础，必须倡导求真务实之风，方法上可采取座谈、走访与问卷调查等形式相结合，深入基层，贴近群众，广泛听取人大代表和群众的呼声，力求掌握翔实的第一手材料。只有通过调查研究，才能反映人民群众的愿望和需求，准确把握社情民意，也才能真正将人民群众关注的热点、难点问题反映上来。

　　重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，责任重大，责无旁贷。我们要从推动党委重大决策部署贯彻落实、推进政府重点工作开展、维护人民群众切身利益的高度，依法积极慎重地行使好这项权力，充分发挥地方国家权力机关的作用，为加快推进社会主义民主法制建设、促进当地经济社会又好又快发展做出积极贡献。

编辑：席茜