认真负责努力工作确保地方性法规清理工作顺利完成

 

——张程锋副主任在省人大常委会地方性法规清理工作会议上的讲话

（2010年1月11日）

同志们：

　　根据全国人大常委会对地方性法规清理工作的部署，省人大常委会决定在2010年对我省地方性法规作一次全面的清理，为此，省人大常委会主任会议研究并通过了《河南省地方性法规清理工作方案》。今天，我们召开专题会议，对做好法规清理工作进行动员部署，目的是统一思想，提高认识，明确目标任务，落实责任分工，确保这项工作顺利完成。刚才，省人大常委会法制室主任陈铁平同志宣读了《清理工作方案》，对清理工作的指导思想和原则、清理范围和内容、任务分工及工作步骤等已经作了说明，希望大家按照《清理工作方案》的要求，认真开展工作，切实抓好落实。下面，我就做好法规清理工作谈三点意见。

　　一、充分认识开展地方性法规清理工作的重要意义

　　通过法律清理方式，解决现行法律、法规中存在的问题，是实现党的十六大提出的确保到2010年形成并不断完善中国特色社会主义法律体系的重要途径和有效方法。第十一届全国人大常委会第九次、第十次会议分别通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》，标志着国家法律的清理工作取得重要阶段性成果，这对确保按时形成中国特色社会主义法律体系目标具有重要意义。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，必须紧跟国家法律清理工作的步伐，及时进行清理，确保法律体系的和谐统一。我们要充分认识开展这项工作的重要意义。

　　1．法规清理是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求

　　经过改革开放30年来的艰苦努力，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，它是一个门类齐全、结构严谨、上下衔接、内部协调、体例科学的体系。这个法律体系以宪法为核心，以涵盖7个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规这三个层次的法律规范构成，这一体系不是静止的、封闭的、一成不变的，而是动态的、开放的、发展的，它也需要适应客观形势的发展变化，与时俱进，不断加以完善。

　　2008年2月，吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第二次会议闭幕时讲到，要着手开展法律清理工作。2009年两会期间，吴邦国委员长再次强调了法律清理的重要性，明确指出，为实现党中央提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系这个目标，“我们要按照党的十七大精神，在提高立法质量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理，努力在形成中国特色社会主义法律体系上迈出决定性步伐”。2008年7月至2009年8月，全国人大常委会对我国现行有效的200多件法律开展了全面的清理工作，通过历时一年多的法律清理工作，全国人大常委会废止了8部法律和有关法律问题的决定，修改了59部法律的141个条文，较好地解决了我国法律规定中存在的与经济社会发展明显不适应和相互不协调的问题，使法律清理工作取得了重要阶段性成果。

　　地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，必须根据经济社会的发展和国家法律、行政法规的修改，不断加以完善，并妥善处理好法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系。我省地方性法规中，有的因为制定时间较早，已明显不适应经济社会发展的需要；有的因为上位法发生变化，需要重新衔接、配套；还有的由于操作性不强，出现了法规虚置现象。因此，通过法规清理及时修改、废止那些与形势发展不相适应的法规，是维护中国特色社会主义法律体系科学、统一、和谐的内在要求，有利于促进中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善。

　　2．开展法规清理工作是深入贯彻落实科学发展观，推动我省经济社会又好又快发展的现实需要

　　法律制度属于上层建筑的范畴，它要适应经济基础的要求，反映时代的特征。我国法律体系的本质是以人为本，反映人民的共同意志，保障人民的根本利益，这也是科学发展观的核心内容。深入贯彻落实科学发展观，推动我省经济社会又好又快发展，不仅要重视解决思想观念问题，而且要从法律制度上体现科学发展观所蕴涵的坚持以人为本、追求全面协调可持续发展、实现建设和谐社会的目标、原则和要求，使其充分发挥其社会调整与引领的作用，符合经济社会发展的现实需要。因此，按照科学发展观的要求，对我省现行地方性法规进行清理，找出法规中不适应进一步扩大改革开放和经济社会发展，以及与改善民生、维护民权、促进和谐不相协调的突出问题，使地方性法规准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，这对于从法律制度上推动科学发展，更好地发挥法规在我省经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设中的规范、引导和保障作用，具有十分重要的意义。

　　当前，加快发展方式转变和结构调整，提高可持续发展能力，是我国经济健康发展的必由之路。我省已进入了加快经济发展方式转变和经济结构调整、增强综合竞争力和可持续发展能力的重要时期，经济发展中的结构性、资源环境性矛盾和问题日益凸显。面对经济环境的深刻变化，省委先后出台了一系列政策措施，这些重大决策部署必须要有法律制度的推动和保障。这次法规清理的一个重要内容就是着力消除不适应当前经济社会发展形势要求的制度性障碍，解决地方性法规中影响和制约经济发展方式转变和经济转型升级的突出问题，通过修改、完善具体的法律制度，更好地发挥地方立法在推进经济转型、推动改革创新中的积极作用。

　　3．开展法规清理是提高地方立法质量的重要途径

　　立法质量决定着法规的生命力，提高立法质量始终是地方立法工作的着力点。地方人大设立常委会30年来，省人大及其常委会认真行使地方立法权，先后制定和批准了383部地方性法规，现行有效的有279部，其中省本级170部，郑州、洛阳两市109部，地方立法取得了重大成就。这些法规的颁布实施，对保障我省经济和社会发展、促进社会主义民主法制建设，发挥了重要作用。随着经济和社会事业的快速发展，特别是国家行政处罚法、行政许可法的颁布实施和我国加入世界贸易组织后所面临的新形势新任务，省人大常委会先后五次对我省地方性法规进行了集中清理，相继修改和废止了一批法规，维护了国家法制的统一和尊严，推动了我省经济和社会的快速健康发展。开展法规清理工作实际上是地方立法工作自我修正、自我完善的过程，是更好地实施科学立法、民主立法，提高立法质量的重要途径。在法规清理工作中，通过发现问题，总结经验教训，为以后的地方立法提出改进措施，使地方立法工作更加符合客观实际，使法规规范中权力和权利、权力与责任、权利与义务相互关系设置更加科学合理，推动地方立法工作更上一个新的台阶。

　　在看到立法工作成绩的同时，我们也应当看到存在的不足和问题。由于我省地方性法规数量较多、涉及领域广、影响面大，一些法规制定时间较长，又没有经过系统修订，难免会有一些与上位法不一致、与社会发展不相适应、与整个法律体系不相协调、可操作性不强的问题。对现行有效的地方性法规进行一次全面的清理，及时启动立法程序进行修改或废止，有利于改变地方立法中一些不规范、不完善的地方，是进一步提高地方立法质量，更好地发挥地方性法规作用的需要，我们一定要充分认识这次法规清理工作的重要性。

　　二、准确把握法规清理的重点和主要内容

　　这次法规清理工作的范围是1979年以来，省人大及其常委会制定的全部现行有效的地方性法规，包括具有法规属性的决议、决定。清理的重点，按全国人大常委会法制工作委员会的要求，是上个世纪90年代以前制定且没有作过系统修订的法规，我们考虑，对上个世纪90年代初期制定且没有作过系统修订的法规，也应给予重点关注。法规内容上，主要是与经济社会发展特别是与社会主义市场经济要求明显不适应的法规规定和与法律、行政法规规定不一致，以及地方性法规之间不协调的规定，也就是说，要着重解决法规中存在的明显不适应、不一致、不协调的问题。省人大常委会批准的郑州、洛阳两市的地方性法规，由两市的人大常委会参照省本级法规的清理工作方案，制定各自方案，分别组织实施。清理过程中，我们要从全省经济社会发展的实际出发，认真按照《清理工作方案》的安排，准确理解和把握清理工作的重点与要求，突出重点、统筹兼顾，坚持地方立法与经济社会发展进程相适应的原则、坚持法制统一的原则、坚持实事求是的原则，有什么问题就解决什么问题，有多少问题就解决多少问题。关于如何把握清理的内容，我想强调以下五点：

　　1．法规规定已经明显不适应经济社会发展需要的问题。法律作为上层建筑，是经济基础的反映，取决于一定历史时期所处的客观物质条件，当相应的客观物质条件发生了变化，法律就要随之作出相应的调整和修改。目前，我国实行了社会主义市场经济，经济体制发生了很大的改变，在计划经济条件下制定的法规，一些内容已经不能适应现在的经济社会形势。比如，1997年制定的《河南省暂住人口管理条例》，只强调了暂住人口的管理和公安机关的职责，现在经济和社会情况有了很大变化，市场经济有了很大发展，带来了更多的人口流动。暂住人口是流动人口的组成部分，中央精神强调，要加强对流动人口服务和管理，涉及到政府22个部门，要加强协作和配合，实现流动人口社会化管理目标，这样，原条例就无法适应新形势的发展需要。 又如，1997年制定的《河南省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》中有关“教育费附加”的内容，2006年国家修改了义务教育法，规定全面实施免费义务教育、义务教育经费全部纳入财政保障范围，“教育费附加”的规定随之“过时”。再如，1９９３年制定的《河南省〈残疾人保障法〉实施办法》中有关“义务工、劳动积累工”的内容，随着农村税费改革的推进，农村义务工和劳动积累工已被国家取消，这种用工形式已经不复存在，法规中的相应条款也应予以删除，等等，这些都是需要清理的内容。

 

　　2．法规规定与宪法、法律、行政法规规定不一致的问题。地方立法必须始终坚持社会主义法制统一原则，使制定的地方性法规与上位法的规定和基本精神相一致，做到不抵触、不越权。近年来，全国人大及其常委会几次修改宪法，并制定和修改了一大批法律。在这种形势下，我们原来制定的地方性法规出现了与上位法不一致的情况。比如，１９９３年１２月制定的《河南省农业承包合同管理条例》，法规中涉及“土地征用”的内容源于宪法的规定，但是，2004年宪法修正案将宪法第十条第三款有关“征用”的规定修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地或者公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，区分了“征收”和“征用”两种不同情形，这就出现了与法律规定不一致的情况，而且至今没有修改。再如，１９８６年８月制定、１９９５年１０月修正的《河南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》中，“由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理”的处罚规定，其引用的上位法已被2005年全国人大常委会通过的治安管理处罚法所废止，这就出现了引用法律名称不对应的情况。还有，1990年制定的《河南省律师执行职务若干规定》中规定的“律师是国家法律工作者”以及“律师事务所接受当地司法行政机关的组织领导”等内容，与1996年制定、2007年修订的《律师法》规定不一致。由于国家近年来重新制定和修改了很多新的法律，章节和条款都发生了较大改变，所以，我们制定法规中的转致条款所引用的上位法条款，就出现了与有关法律、行政法规不一致的情况，等等，都属于此次地方性法规清理的范畴。

　　3．法规之间规定明显不协调以及有些法规操作性不强的问题。地方性法规除了必须保持与上位法的统一外，还必须做到相互之间协调一致，操作性强，这是法律体系保持统一的内在要求，也是维护市场秩序，提高管理水平，保护公民、法人或者其他组织合法权益的应有之义。1988年制定的《河南省未成年人保护条例（试行）》第二条第二款规定，对使用童工的违法行为，由工商行政管理部门予以处罚，而2002年制定的《河南省劳动保障监察条例》第二条规定，县级以上人民政府劳动保障行政部门是实施劳动监察的法定机关，其中也包含对违法使用童工的劳动监察，这样，两条规定就出现了执法主体的不一致，法规之间出现了不协调的情况。还有，1998年制定的《河南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十六条规定，任何单位或者个人不得擅自拆除人民防空工程，确需拆除的，必须按照规定程序报经人民防空主管部门批准。但对于何种情形属于“确需拆除”，规定的不明确，在一定程度上影响了实施效果；再如，有些法规将一些具体事项的管理办法授予省人民政府制定，但由于各种原因，政府并没有及时制定，等等。郑州、洛阳两市的有些法规中也有类似问题，这些都需要在这次清理中提出解决办法。

　　4．法规中设定的行政许可不合法、不合理的问题。地方性法规中的行政许可有的有上位法依据，有的没有。对法律、行政法规设定的行政许可进行清理，属于全国人大及其常委会和国务院的职责。我们这次法规清理工作，主要是针对我省地方性法规中创设的行政许可。地方性法规设定行政许可，一要合法，二要合理，即不仅应当依照法定的权限、范围和条件，还要符合公平、正义、客观、适度的法律精神。我省的一些地方性法规中设定的行政许可，有的出台于《行政许可法》颁布实施之前，有的所依据的上位法已经修改或废止，存在与行政许可法或现行上位法的规定不相符等问题。比如，2003年颁布的行政许可法对企业或者其他组织的设立登记进行了规范，规定地方性法规不能设定企业或者其他组织设立登记的前置性行政许可，而我省１９９４年制定、1997年修正的《河南省技术市场条例》中规定，公民、法人和其他组织申请成立技术贸易机构应具备五个方面条件，才能经工商行政管理部门注册登记并开业，这一早期制定的行政许可不符合行政许可法的上述规定；再如，1997年制定的《河南省食品卫生条例》，其中委托检验机构须经县以上卫生行政部门资格认证、食品生产经营工程须有合格意见书方可投产使用、食品广告须有《食品广告证明》方可发布等行政许可规定，有的不属于地方立法的范围、违反了行政许可法的规定，有的已经不符合全国人大常委会新制定的《中华人民共和国食品安全法》的规定。类似这样的行政许可，都是此次法规清理工作的范围。还有一些行政许可没有上位法依据，但符合地方立法权限，是我们在地方性法规中创设的，如《河南省盐业条例》中关于印制、购销和使用食盐包装袋、防伪标志的批准等行政许可，实施以来执行情况如何，要按照行政许可法第二十条的规定进行评价；设定的是否合理，评价的尺度按照行政许可法第十三条的规定掌握。评价的方法主要是通过各种形式，听取社会各界意见，特别是要注意听取行政管理相对人的意见。在这里强调一下，评价意见除了包括基本实施情况之外，还要有行政许可存在的必要性分析和对行政许可的清理意见。

　　5．法规中的处罚性规定不利于维护公民合法权利的问题。地方性法规设置处罚性规定应当遵循合法性原则，即地方性法规应当在法律、行政法规所规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内去设置规定。同时，处罚规定要符合实际，即具有合理性，如果不合法或者不合理，就不利于维护公民的合法权利。我省地方性法规中的处罚性规定也存在一些问题。比如：2005年省人大常委会批准制定的《郑州市大气污染防治条例》规定，“在本市市区建成区道路上行驶的机动车（农用拖拉机除外）未取得污染物排放检测合格标志的，由公安机关交通管理部门责令限期改正，并可处二百元以下罚款”。我国《大气污染防治法》对此行为仅设定了“不得上路”的义务，并没有设定处罚性规定，《条例》的处罚规定与上位法规定不符，不利于维护公民、法人和其他组织的合法权益。类似这样的处罚性规定，也是这次法规清理工作的范围，请大家依照上位法，从我省当前经济社会发展的实际出发，提出清理意见。

　　具有法规属性的决定、决议存在问题的，以及各单位、各部门在清理工作中发现的其他问题，可以一并予以梳理，提出清理意见。

　　三、加强领导，认真工作，确保清理效果

　　法规清理是一项政治性、专业性和法律性很强的工作，也是省人大常委会2010年度重点工作之一，清理工作量大、涉及面广，较前几次法规清理综合性更强、要求更高、时间更紧、任务更重。各单位、各部门要高度重视、加强领导、精心组织，把法规清理工作纳入本单位、本部门2010年工作的重要议事日程；要按照法规清理工作方案的要求统一部署，制定各自的工作方案，做到周密安排、明确责任，按期提出处理意见和建议；要在各个工作阶段科学安排，认真实施，为开展好法规清理工作创造良好的条件，确保清理工作取得预期效果。

　　1．要加强组织领导。省人大常委会法规清理工作领导小组要认真负责地组织、协调、督促和完成好法规清理工作，对清理出来的问题，区分轻重缓急，研究拟定分类修改或废止的建议，按时向常委会主任会议报告；省人大常委会各工作机构和办事机构负责人是各自单位法规清理工作的第一责任人，要亲自过问，亲自安排，按照法规清理范围和清理内容，积极组织负责联系的对口单位和部门开展清理工作；法规清理工作领导小组办公室要担负好收集信息、沟通协调、材料准备、宣传报道、后勤保障等工作，办公室中各委员会的同志，要担当好各委员会的联络员；法规的各个实施单位和部门要确定一名分管领导，明确任务和责任，组织业务精通、作风过硬、责任心强的工作人员具体负责这项工作，确保清理工作按时完成。

　　2．要加强沟通和配合。这次法规清理总的要求是要以宪法、法律和行政法规为准绳，具体把握上，可以参考全国人大常委会进行法律清理工作时通过的两个《决定》，同时还要加强联系和沟通，对把握不准的问题及时向省人大常委会法规清理工作领导小组办公室汇报。省人大法制委员会和常委会法制室要加强与全国人大法制委员会和全国人大常委会法制工作委员会的联系，发挥好牵头作用，法制室要同省政府法制办加强沟通联系，共同协调好法规清理中各个环节的工作；省人大常委会其他工作机构要在认真做好自查的同时，加强与相关法规实施部门的沟通联系，跟踪了解法规清理工作的进度，及时研究清理工作中遇到的问题；省政府法制办要加强法规清理工作的协调，认真督促政府有关部门抓好清理工作；法规内容涉及多个单位职责或工作的，要在省人大常委会有关委员会牵头下，紧密配合，统一思想，形成合力，提高工作效率；法规的各个实施单位和部门要制定好各自的工作计划，将工作计划报送省人大常委会法规清理工作领导小组办公室，并定期汇报工作进度；各单位从事法制工作的处室，应当充分发挥作用，承担起本单位法规清理工作的组织、协调、汇总、审核、分析、提供法律建议和意见等具体工作，并以这次法规清理工作为契机，提高法制机构工作人员的整体素质，加强自身建设。

　　3．要按时完成清理任务。《清理工作方案》中已经明确了各个阶段的工作内容和时间要求，希望省人大常委会各工作机构和办事机构要组织好有关单位和部门，加强学习，深入研究与地方性法规相关的法律、行政法规和国家大政方针，掌握清理的重点和要求，本着实事求是的工作态度，从经济社会发展大局出发，从整个法律体系的科学性出发，从保证地方性法规的合法性、科学性和可操作性出发，严格按照清理工作要求审查法规，客观、公正地对法规中存在的不适应、不一致、不协调的问题，进行充分论证，共同讨论，形成比较一致的意见，如实反映执法和监督中发现的问题，认真负责地填写由法规清理工作领导小组办公室制作的《河南省地方性法规清理情况登记表》，按时报送梳理出的问题和初步处理意见。法规清理工作领导小组及其办公室要对各单位提出的清理意见进行充分研究论证，按照予以废止、宣布失效、进行修订、作出解释、督促制定配套规章、督促政府明确有关规定和纳入年度立法计划进行修订等形式，分类提出处理意见，按时向主任会议报告。在2010年年底前，对能够达成共识的需要废止的法规或者需要对少数条文修改的法规，采取集中处理的方法，向省人大常委会主任会议提出议案,通过常委会会议审议完成修改或者废止的工作；对于需要作较大修改或者需要全面修订的法规，向主任会议提出建议，在省人大常委会年度立法计划中统筹安排。

　　在清理工作中，要注重发挥专家学者的作用，以增强清理工作的科学性，提高清理工作质量。可以委托院校、学术团体对有关法规和法规的具体规定进行论证；在出现疑难复杂问题时，省人大常委会法规清理领导小组办公室要及时组织有关专家集中进行论证和研究。本次法规清理还要充分依靠县（市）区人大常委会和社会公众的力量，通过报刊、电视、网络等途径征集清理意见和建议，集中民智，“开门”清理，充分听取各方意见，提高清理工作科学化、民主化水平。

　　希望大家能够以高度的使命感、责任感和紧迫感，积极主动，克服困难，统筹兼顾好各方面的工作，齐心协力、认真负责、严谨细致地完成好这一重要使命，确保法规清理工作效果，为进一步做好我省的地方立法工作，为形成并不断完善有中国特色社会主义法律体系作出积极的贡献。