预算监督30年：从程序走向实质

   

2009年，回头看，地方人大设立常委会已历经30个春秋。30年来，随着社会主义民主进程不断加快，人大预算监督不断加强，监督工作也取得了长足的发展。可以说，这30年是建国之后第二个人大工作比较好的历史时期，也是最重要的发展时期。这段时期人大预算监督主要在八个方面逐渐规范：

1、确定预算编制模式。预算法要求政府预算编制要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，要求政府细化预算和提前编制预算；各部门、各单位也应当按照《预算法》的规定编制好部门预算和单位预算，有关部门要按时批复预算、拨付资金等。这些规定，不仅推动了财政预算改革，强化了预算约束的观念，而且为人大行使审查、批准权奠定了坚定的基础。

2、明确人大预算监督的内容。《预算法》、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》）、《监督法》等明确规定，除预算收入外，纳入人大监督范围的内容还包括：预算超收入使用、不同预算科目之间的资金调剂、预算调整方案、决算草案、预算执行情况以及预算外资金、政府采购资金等，这些规定，使人大行使预算监督权力的范围更加清晰。

3、预算审议程序固定下来。1987年制定的《全国人大议事规则》和1989年制定的《全国人大常委会议事规则》对会议的次数和召开的日期，议案的提出和审议，听取和审议工作报告，质询和发言、表决等，作出了系统的规定。如《预算法》和《议事规则》等专门规定了人大审查、批准政府预算的程序，政府预算从会前预审、初审，到大会期间代表审查、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会最终表决，政府预算要在人代会上“连闯”大大小小六道“关口”，才能最后获得批准。地方人大及其常委会也相继制定了自己的议事规则。目前，各级人大及其常委会基本上都能按期召开会议，按照程序讨论审议、讨论决定问题。这为人大实施预算监督提供了程序保障。

4、预算审议日期确定。过去宪法和法律没有规定每年人民代表大会举行会议的时间。从1954年到1964年的11年间，全国人大开会的时间从1月到12月都有，会期也不固定，这就使全国人大工作非常被动，而且使每年一度必须审查、批准的事项也变得意义不大。从1985年起，全国人大举行会议的时间都在每年的3月份。1989年制定的全国人大议事规则把它确定下来，规定全国人民代表大会会议每年第一季度举行。1982年全国人大组织法规定全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，并从八届起一般都安排在双月的下旬举行。地方人大及其常委会的会期制度，也不断健全。

5、预算监督组织明确。1982年宪法将原来属于全国人大的一部分职权，交由常委会行使。在全国人大闭会期间，常委会负责审查和批准国家预算在执行过程中所做的调整方案。另外，还增设了专门负责预算审批的委员会——财政经济委员会，1998年又设立其下属的预算工作委员会负责预算监督工作。截止目前，全国各省、自治区、直辖市人大全部设立财政经济委员会，上海、河南、湖北、重庆、四川等许多省市人大常委会单独设立了预算工作委员会，不少地方还成立了预算监督咨询机构，如安徽省成立预算审查监督顾问组，上海建立专家咨询顾问组，河北成立了顾问专家组等，为人大预算审查监督提供了组织保障。

6、强调实行预算备案制度。《决定》强调，“要依法执行备案制度”，要求“国务院应将全国人民代表大会授权其制定的经济体制改革和对外开放方面有关预算的暂行规定或条例，中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，省、自治区、直辖市政府报送国务院备案的预算的汇总，以及其他应报送的事项，及时报送全国人民代表大会常务委员会备案。”各省、自治区、直辖市出台的地方性法规中，也都对预算备案制度作了明确规定。预算备案制度的确立，提高了人大预算监督的完整性。

7、预算监督法律法规逐渐完善。人大预算监督的法制建设是立法工作的一项重要内容。伴随着改革开放30年的历史进程，预算监督方面的法律法规不断完善，尤其是自20世纪90年代以来立法工作的步伐更快，为工作实践提供了法律保障。在诸多相关立法中，最具里程碑式的立法有两部：《预算法》和《监督法》。

1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过的预算法，从1995年1月1日起施行。《预算法》是我国第一部预算专门法律，对预算的编制、审批、执行、调整、决算的编制、审批、预决算的监督等都做了较为全面的规范，标志着我国预算管理走上了法制化轨道。

2006年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《监督法》，从2007年1月1日起施行。《监督法》是目前最为重要的指导立法监督工作的法律，该法的出台使立法监督预算工作实现了有法可依。《监督法》明确规定“审查和批准决算，听取和审议国民经济计划和社会发展计划、预算的执行情况报告”是人大监督的内容，并专门在第三章对预算监督进行了较为详细的规定，包括对国务院向人大提交预算草案的时间、决算草案的编制形式、汇报预算执行情况时间、预算调整主体、预算审查的重点内容、预算审议意见的处理等。《监督法》关于预算监督的规定更加强调实效。

自1999年全国人大常委会作出并通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》以来，特别是《监督法》的颁布，全国各省、自治区、直辖市人大都相继出台了有关预算审查监督的条例、规定或决定，这些地方性法规的出台，表明地方人大预算审查监督法制建设取得较大成就，为地方人大依法履行预算监督职责提供了法制保障。

8、人大监督预算的意识增强，质量提高。改革开放以来，随着民主法制建设的进步，人大法定地位的提高，人大对政府预算的监督意识在不断增强。以前人大审批预算是走程序，完全流于形式，人大代表在预算监督中表现常常被谈成是政府报什么看什么，说什么听什么，提什么批什么，最后都是拍拍手鼓鼓掌、通过。近些年来，各级人大预算监督意识逐步增强，对不符合法律规定和政策要求的预算草案由羞羞答答的谈，到敢于理直气壮地监督，敢于说“不”。如广东省人大的预算监督，始终走在全国前列。2001年在广东省九届人大四次会议上，政府首次提交省委办公厅等7个试点单位的部门预算草案，2002年召开的九届人大五次会议，政府提交的预算报告扩展到27个部门，《2002年度广东省级部门预算试点单位预算表》长达144页，2003年省十届人大一次会议，省政府提交囊括省政府所有102个部门的年度预算表，长达605页。

30年来，各级人大及其常委会围绕如何履行好监督预算的职权，提高预算监督实效，从预算编制、初审和审批到决算审查等环节入手进行了不断探索，积累了不少好的经验，诸如对预算决算实行审鉴制度，提前介入，为人代会和常委会审批监督预算提供较好的服务等，这些工作都取得了一定成绩，使预算监督工作逐步由程序性监督向实质性监督推进。