全国人大热议修改预算法 力避“岁末突击花钱”

日前结束的十届全国人大常委会第三十次会议传出消息，修改《预算法》成为代表热议的话题。据权威人士分析，在《预算法》修订议程中，部门预算改革是一个主要的方向，旨在改变中央部委“预算执行进度慢”的现状，避免出现“岁末突击花钱”的情况。

　　预算现状 数千亿预算急需执行

　　“如果项目资金根本支不出去，财政为什么要给资金呢？”9月底，财政部副部长朱志刚在加强中央部门预算执行管理专题会上说。国家各大部委预算执行进度较慢，已经成为公开的秘密。在2008年预算编制开始之际，财政部表了态，针对某些部委预算编制和执行中存在的编天书、夸大项目规模等问题提出警告。

　　财政部的态度令很多部门开始紧张。

　　10月份，国家测绘局下发了一份《关于进一步加强预算执行工作的通知》，“截至10月18日，经统计汇总部门预算执行进度仅为总预算的42％，其中项目预算执行进度仅为34％，不到进度的一半，执行进度‘比较缓慢’。”

　　中国林业科学研究院也为此召开了专门会议，记者在一份公开的会议材料上看到，该院2006年结余资金总额过大，1－5月预算支出偏低，“因此要9月底前全部完成上一年的结余资金”。

　　中国水稻研究所犯愁的是预算花不完，明年预算规模将核减。在一份“紧急通知”中他们坦言，如果达不到预算执行要求，“财政部将会同农业部相应核减下一年度预算规模”。

　　在教育部下属的数家机关网站上，晨报记者都看到了《关于加快各单位预算执行进度的紧急通知》。通知强调，本月20日以前，将本单位年底之前需要支付的，但尚未申请的各项年度预算资金（包括预算内和预算外）申请完毕。已申请的，则马上支付完毕。该份通知还进行了如下表述———“请各单位领导高度重视，抓紧落实，否则后果自负。”

　　据《经济观察报》报道，到目前为止，大部分中央部委只花掉了总预算的六成多，一旦钱不花完，财政部警告说，在编制2008年的预算支出时，也许就不会再拨给他们那么多钱了，这意味着在剩下的两个月，中央各部委要花掉3000亿元到4000亿元，才能如期完成预算。

　　虽然各部委在通知中都强调，要“避免出现违规开支和不讲效益的突击花钱”。但是如何在短期内花掉这一大笔钱，又能“严格按照规范的支付程序支付资金”，确实是对我国现有财政预算体系的一次考验。

　　立法动向 部门预算将成修改焦点

　　十七大报告中指出：“完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。”在这样的背景下，部门预算改革成为热议的话题。

　　在十届全国人大常委会第三十次会议上，全国人大财政经济委员会相关审议结果报告指出，修改《预算法》是较集中的代表议案。由此，可预见到的是，明年全国两会期间，《预算法》修改及关于部门预算编制的新依据，将成为一个关注的焦点。

　　现行的《预算法》制定于1994年，在过去的十多年时间里，中国的财政收入已经增长了约10倍。据国务院1994年财政决算显示，当年中国的财政收入为5218.1亿元，而据国家统计局总经济师姚景源的预测，今年财政收入总规模可达5万亿元。无可否认，如此高的财政收入增长让人民分享到了收益，但各部委的预算编制质量导致了预算修订与支出的怪圈。知情人士透露，“报天书”的现象比较普遍，财政业务部门无法对每一个单位的资金需求进行详细审核。

　　在审计署的审计报告中，中央部门预算执行审计中发现的违法和违规问题金额每年都高达上百亿元。由于中国没有建立透明的预算公示制度，对预算执行和修改的监督力度也较为微弱。就现行的《预算法》分析，有关法律责任的规定仅有3条，且都仅限于追究行政责任。以第73条为例，规定的是违反预算调整相关规定的法律责任。“而现实中，无论中央预算还是地方预算，年年都有调整，而这些调整大都没有依法进行。”中国政法大学财税金融法研究所副教授杨萍说，“擅自调整预算的情况时有发生，最终结果就是‘法不责众’。”

　　杨萍分析，我国预算法从整体上看太粗线条了，预算本身的质量很低，因此每级政府在执行预算的时候都不断变更。预算是经法律批准生效的，但现实中有那么多人不尊重预算，就应该对法律进行反思了。

　　变通做法 先行拨付设想引发争议

　　有一种观点认为，预算执行慢，跟中国预算编制的时间点也有关系，由于预算经过全国人大批准要等到两会之后，层层下拨后，到基层单位执行的时候已经是4月份。很多部委认为，因为一季度不能做项目支出，影响了全年的预算执行时间。

　　针对这种呼声，财政部在8月的人大常委会上提出，建议全国人大授权财政部按上年支出数的四分之一左右预拨1－3月项目支出资金。目前财政部与全国人大正在沟通中。

　　中央财经大学财政系副主任肖鹏表示，这是财政部门采取了一种变通的做法，只是一个法律程序，解决了前三个月预算执行没有法律依据的问题，但不是预算体制改革的治本之策。

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所马蔡琛博士则认为，现行的预算法中，已明确规定先行拨付必要经费的必要性，问题是谁来确认这笔经费的拨出。一般春季开工项目不多，而且如果支出的话，势必会造成谁对现行项目负责的问题。

　　治本之策

　　专家：建立“绩效考核体系”

　　肖鹏认为，改进预算体系的一条重要途径就是建立“绩效考核体系”，也就是说，不但要看预算的投入，也要评估预算的产出。建立起一种结果导向型的财政资金分配机制，提高财政资金使用效益。事实上广东省已经在试点这一做法了。不过他也表示，要真正推行这一套体系，仍然有很大难度。一方面我国国情限制比较多，另一方面某些绩效标准很难量化，比如义务教育所带来的全民素质的提高等。

　　“政府支出效率确实很难换算成指标进行考核，因为它涉及到社会民生问题以及不同群体对政策的偏好。”马蔡琛提出，国际上较为流行的考核体系是“结果预算”模式，政府不过多干预各部门具体如何使用款项，而是只考核其部门能否达到实际效果。目前阶段，中国首先需要建立和维持对各部门资金使用的良好监督机制，再在此基础上，进行对结果的考核。