对《监督法》规定的监督方式的认识

    《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》历经20年磨砺，2006年8月27日由十届全国人大常委会第23次会议通过，于2007年1月1日施行。这对于发展社会主义民主政治，完善人民代表大会制度，保证各级人大常委会依法履行监督职权，充分发挥人大监督的作用具有重大意义。《监督法》的亮点之一是对人大常委会的监督方式进行了规范。正确理解和运用这些监督方式，对于做好监督工作十分重要。笔者对此谈点认识。
    一、听取和审议“一府两院”的专项工作报告
《监督法》第八条规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。
    人大及其常委会听取和审议“一府两院”的工作报告，是我国现行宪法确立的基本监督制度。但从以往的情况看，宪法和地方组织法所规定的人民代表大会听取和审查“一府两院”的工作报告，仅限于人民代表大会会议期间，而且这些工作报告都是宏观性质的。地方组织法第四十四条规定人大常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”，但如何监督，主要监督哪些工作，采用什么形式进行监督，都不够明确，影响了人大常委会监督职权的有效行使。为此，监督法规定各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，并明确从六个方面的途径反映的问题选择听取审议工作报告的题目。常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议，本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。
    根据《监督法》的规定，笔者认为，人大常委会听取“一府两院”某一方面工作的报告，都应属专项工作报告之列，有的地方人大常委会从每年听取的某一方面的工作报告中，再选择二、三项列为专项工作报告，窄化了专项工作报告的范围，也就限制了常委会的监督范围，是不妥当的。
    运用好听取和审议“一府两院”专项工作报告的监督形式，一是应抓住《监督法》规定的“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”这一标准，按照《监督法》规定的选择途径选准题目。二是在听取和审议之前，要深入搞好视察、调查，把情况吃透，把问题找准。三是要提高审议质量，可采用分组审议、大会审议，必要时辅以工作评议，从而提出高质量的审议意见，或作出高质量的决议。四是要加强对审议意见或决议的督办，保证其落到实处，发挥监督作用。
    二、监督计划、预算的执行和审计查出问题的整改
    《监督法》第十五条规定：“县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”并明确了常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容。第十九条规定：“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”
    《监督法》总结吸收了多年来各级人大常委会探索和积累的经验，在同地方组织法等有关法律和全国人大常委会相关决定相衔接的基础上，明确了常委会监督计划、预算执行情况的内容：预算收支平衡情况；重点支出安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执行情况；向下级财政转移支付情况；本级人大关于批准预算的决议执行情况等。同时还区别中央和地方的不同情况，规定“地方人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况”。“常委会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理”，并向常委会提出研究处理情况的书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会作书面报告。
    《监督法》对监督计划、预算执行和审计工作的规定，使常委会对计划、预算执行和审计工作的监督重点更明确，措施更有力。同时，明确审计工作报告和常委会对审计工作报告的审议意见或决议的落实执行的报告要由人民政府提出，在加强常委会对财政决算和预算执行监督的同时，重视审计工作报告中查出问题的处理，既具有科学性，又具有较强的可操作性，有利于通过常委会的监督，不但从源头和财政开支的结尾上双管齐下，替纳税人管好政府的钱袋子，而且也有利于推进廉政建设。
    三、法律、法规实施情况的检查
    《监督法》第二十二条规定：各级人民代表大会常务委员会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”
    地方组织法规定，地方各级人大常委会行使在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行的职权，但对这一职权如何行使，未作明确规定。《监督法》关于执法检查的规定，明确了人大常委会保证宪法、法律、行政法规得到遵守和执行的具体方式。
    为了保证执法检查取得实效，《监督法》在明确执法检查作为监督方式的同时，还明确规定了年度执法检查计划的制定、执法检查组的组成、执法检查报告的内容等，并规定“常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出报告”。常委会还应组织跟踪检查。常委会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，要向本级人民代表大会代表通报并向社会宣布。
    《监督法》如此环环相扣的规定，有着很强的操作性，既便于人大常委会实施监督，也便于“一府两院”接受监督。切时将常委会的执法检查报告及审议意见和“一府两院”对其研究处理情况的报告，一并向人大代表通报并向社会宣布，置于人大代表和全社会的监督之下，对常委会的监督和“一府两院”接受监督都是有力的监督，对于增强监督实效，发挥常委会监督保证宪法、法律和行政法规得到遵守和执行的功效具有重要意义。各级人大常委会对执法检查应当高度重视、周密计划、精心组织。
    四、规范性文件的备案审查
    《监督法》第五章对规范性文件的备案审查作出了明确规定。对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予各级人大常委会的法律监督职权，对于维护我国法制统一至关重要。对于地方各级人大常委会来讲，首先，要明确备案审查哪些规范性文件。这就是《监督法》规定的下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定和命令。其次，要明确审查的重点，一是“超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利、或者增加公民、法人和其他组织的义务的”，因为这些超越了地方人大常委会的职权；二是“同法律、法规规定相抵触的”；三是“其他不适当的情形，应当予以撤销的”。其三，要正确处理备案和审查的关系，不能只备不审，发现有上述情形之一的，要坚决、及时予以撤销。其四，要准确把握“其他不适当的情形”。笔者认为其他不适当的情形，主要是指脱离本行政区域实际，缺乏可操作性，不符合本行政区域人民的根本利益，得不到多数群众赞成的情形。
    五、询问、质询和特定问题调查
    询问、质询是地方组织法早已明确的监督方式。《监督法》这方面的内容也主要转述了《地方组织法》的相关规定。由于各方面的原因，质询和特定问题调查这两种具有刚性的监督方式以往很少被采用。其原因，主要是各级人大常委会包括“一府两院”的主要领导，对质询和特定问题调查缺乏正确的认识，怕影响关系，怕面子上过不去。常委会不敢于、不善于运用质询和特定问题调查这样的刚性监督手段，甚至在人大代表依法提出质询案后劝其转作建议、批评、意见。“一府两院”领导对接受质询不习惯、不适应，“怎么批评都可以，我们都接受，最好不要质询了”。笔者认为，《监督法》把询问、质询和特定问题调查再次作为常委会重要的监督手段加以强调，其意义在于警示各级人大常委会和“一府两院”正确认识和对待询问、质询和特定问题调查这种监督形式，善于通过这种监督形式增强监督实效，切实改进工作。党委支持监督，人大常委会敢于监督，“一府两院”自觉接受监督，《监督法》就一定会得到认真实施，共同维护好人民的利益。