论完善人大常委会的会期制度

同人民代表大会一样，人大常委会最大的特点也是集体行使职权，其行使职权的基本形式也是开会，是人大常委会组成人员通过会议来讨论问题、做出决定。凡是开会都会有会期问题。因此，会期制度是人大常委会各项制度的重要组成部分。

　　人大常委会的会期制度包括法律所规定的县级以上各级人大常委会每届和每年召开正式会议或者临时会议的次数、每次会议召开与闭幕的日期、会议时间的长短、会议日程和前述内容的确定程序。

　　（一）

　　1954年宪法对全国人大常委会的会期制度没有规定。1954年的全国人大组织法对全国人大常委会的会期制度仅规定，常委会会议每月举行两次，在必要的时候可以增加或者减少。

　　从1954年到“文化革命”爆发的10多年间，人民代表大会制度建立时间不长，全国人大常委会对如何履行自己的职权、做好各项工作还缺乏经验，对全国人大常委会什么时间开会、开多长时间、如何开好人大常委会会议，都需要在实践中摸索和积累经验。另外，限于当时的政治体制，全国人大常委会的职权还不够健全，国家立法权集中在全国人代会手中，全国人大常委会只有制定法令、条例的权力，而且全国人大及其常委会对国务院、最高人民法院、最高人民检察院的监督权也很有限，所以，各方面对全国人大常委会的性质、地位、作用的认识还存在不足，对全国人大常委会的会期制度也不够重视，从而造成其会期制度的法律规定不完善、不细致、不具体。

　　“文化革命”以前，法律没有规定每年每月全国人大常委会召开几次会议，也没有规定每次会议开几天。但实际上，每次会议都是只开一天，有时还开半天。结果，一届、二届全国人大常委会各开了110次和137次会议。而这两届全国人大常委会开会的总天数却比现在少得多。一届、二届全国人大常委会开会的总天数分别是108天和137天，而七届、八届、九届全国人大常委会开会的次数各是31次、30次和32次，总天数分别是206天、209天和165天。一届、二届全国人大常委会时，每月召开会议的次数很不固定，多的，开六七次，最多的开13次；少的，开一两次，有时一两个月不开会；那时，过于拘泥于每次常委会的会期就开一天，有多次是开两次常委会会议听一个工作报告，还有过上午开一次、下午开一次一天开两次常委会会议的情况。仅仅一天的会期，常委会组成人员很难充分发表意见，所谓审议各项议案，实际上，多数是走了过场。

　　因“文化革命”的破坏，三届全国人大常委会从1964年12月建立到1966年7月，一年半仅开了33次会议，这以后就再没开过会，而且到1975年3月，全国人大常委会有8年半既没有换届也没有开会。1975年4月，四届全国人大常委会建立，当年仅开了3次会议，1976年仅开了一次会议，换届前的1977年，一年没开会。四届全国人大常委会开会的次数很少，谈不上履行职权，但4次会议有3次是开了两三天，突破了过去的会期只有一天的框框。

　　“文化革命”以前的很长时间，全国人大常委会每年每月开多少次会议、何时召开会议、开多长时间，对社会政治和经济生活并不具有十分重大的意义。老百姓包括全国人大常委会组成人员，对全国人大常委会的会期制度也很少研究。所以，全国人大常委会始终没有具体的可操作的会期制度。

　　“文化革命”结束以后，特别是粉碎“四人帮”以后，我国的政治生活开始恢复正常。1978年，五届全国人大常委会建立，开始恢复正常行使职权。1979年6月，在五届全国人大二次会议上，彭真同志被补选为副委员长。在五届全国人大常委会第十二次会议上，他又开始兼任秘书长。他从一届全国人大一次会议时，就任副委员长兼秘书长，对全国人大常委会的会期制度及其存在的问题非常熟悉和了解。在他的领导下，全国人大常委会开始突破旧的会期制度，创立新的会期制度。

　　五届全国人大常委会任期内，开了27次会议，极大地减少了会议的次数，但多数会议大大延长了会期，为现行会期制度的建立奠定了基础。关于会期的长短，27次会议中，有6次开了一天，有18次是2至9天，最多的3次是10天、13天和15天。会期的延长明显有利于常委会组成人员充分发表意见、认真审议各项议案、切实履行自己的职权。只是，会期长短的差别有些过于悬殊。

　　改革开放以后，我国的民主法制建设、人民代表大会制度有了很大的恢复和长足的发展。这方面的成就集中体现在1982年宪法中。1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，使之享有了除宪法、基本法律外的国家立法权；同国务院、最高人民法院、最高人民检察院之间的监督被监督的关系更明确了。全国人大常委会的立法权、监督权、任免权、重大事项决定权等四项职权更加明确。通过1982年宪法和新全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法，全国人大常委会的职权被固定下来。

　　1982年颁布的新全国人大组织法对全国人大常委会的会期制度作了简要规定：全国人大常委会会议一般两个月举行一次；委员长会议决定常委会每次会议的会期。

　　彭真同志在六届全国人大一次会议上当选为全国人大常委会委员长后，下了很大力气，狠抓人民代表大会制度的健全和完善，其中，完善全国人大常委会的会期制度也是一个重要内容。在彭真委员长的领导下，全国人大常委会在会期制度上做了深入的研究和探索。研究和探索的成果集中体现在1987年六届全国人大常委会第二十三次会议通过的全国人大常委会议事规则中。

　　全国人大常委会议事规则对全国人大常委会的会期制度做了进一步的规定：全国人大常委会一般每两个月举行一次会议，如有特殊需要，可以临时召集会议；应当在会议举行7天前，将开会日期通知常委会组成人员；临时召集的会议，可以临时通知。这样，全国人大常委会有了法定会期制度的基本框架。

　　六届全国人大常委会任期内，总共召开了25次会议，会期9天以下的有9次（2天一次、4天一次、7天2次、8天一次、9天4次），其余在10天以上，共16次（10天4次、11天4次、12天2次、13天3次、14天一次、15天一次、17天一次）。总的看，全国人大常委会的会期更加规范了，但会期长短仍然存在相差过于悬殊和个别会议的会期过长的问题。

　　经过五届、六届，全国人大常委会的会期制度基本完善，而且越来越成熟。但是，仍然存在需要完善的问题：一是常委会举行会议的时间不太确定，有时在双月，有时在单月；有时在上中旬，有时在下旬。二是开会时间的长短没有把握，存在不同意见。组成人员中，有的认为时间有些短，发表意见不够充分，建议延长时间；有的认为时间有些长，特别是还担任其他职务的组成人员，有许多工作要做，希望开会时间不要延长。三是每届内各次会议的会期长短仍然存在相差过于悬殊的问题。这实际是个提高五年任期内和当年议程安排的计划性问题。会期到底多长比较合适，还需要在实践中继续探索。

　　七届、八届、九届、十届全国人大常委会都强调加强包括常委会会议议程在内的五年任期内和当年各项工作安排的计划性，从而进一步促进了全国人大常委会会期制度的规范化。结果是，七届全国人大常委会召开了31次会议，除了人代会前后的6次会议开1至4天外，一般开6至9天，最多的只有一次，开了11天。八届全国人大常委会召开了30次会议，除了人代会前后的5次会议开1至4天外，一般也是开6至9天，最多的也只有一次，开了10天。九届全国人大常委会召开了32次会议，除了人代会前后的7次会议开1至3天外，一般是开4至7天，最多的，有一次开了8天，有两次开了9天。每届全国人大常委会召开会议次数相对固定了，会议召开的时间也逐步规范化，长短过分悬殊和长的过长的问题基本解决了，并且会期有逐步缩短的趋势。十届全国人大常委会截至十届五次全国人代会前共召开了26次会议，除了人代会前后的4次会议开1至3天外，一般是开4至6天，而且最多也就是开6天。

　　针对认为发表意见不够充分、建议延长全国人大常委会会议会期的意见，九届全国人大采取了增加分组会议的分组数量的办法予以解决。九届全国人大常委会以前，全体组成人员分成4个小组召开分组会议，进行讨论和审议。九届全国人大常委会把全体组成人员分成6个小组，没有延长会期，但大大增加了出席和列席会议人员发言的机会和时间。

　　有些学者借鉴外国议会特别是西方发达国家议会开会的方式和会期制度，曾提出过一些建议，例如，建议全国人大常委会也常年开会，冬夏安排两个假期休会，或者称为春季会议、秋季会议。应该说，这种会期制度是适应三权分立国家的议会制度而产生的，并不适合我国的国情，不适合我国议行合一的体制和我国人大代表、人大常委会组成人员结构的实际情况。

　　目前，在规范全国人大常委会会期制度的过程中，既考虑了使常委会组成人员能够认真审议各项议案、充分发表意见、切实履行自己的职权，又考虑了便于常委会组成人员安排工作，全国人大常委会每次会议一般安排在双月下旬举行，并根据会议议程多少确定会期，一般为4天至7天左右；立法任务多，会期就长一点；立法任务少，会期就短一些。

　　五届、六届、七届全国人大期间，全国人代会召开前的那次常委会会议（于一二月召开）并不单纯是为召开人代会做准备工作的，除了为召开人代会做准备工作的议程外，还有其他议程。整个会议的议程和会期同其他各次常委会会议没有太大的区别。八届全国人大期间，全国人代会召开前的那次常委会会议有两年是单纯为召开人代会做准备工作的（于二月召开），会期仅有两天。九届全国人大期间，全国人代会召开前的那次常委会会议全是单纯为召开人代会做准备工作的（于二月召开），除一次会议的会期是3天外，其他各次会议的会期也仅有两天。十届全国人大期间，全国人代会召开前的那次常委会会议的会期多数是4天，只有一次是3天，同其他各次会议的会期也就少两三天。

　　如果全国人代会的会期提前到1月下旬、春节前召开，12月下旬召开的全国人大常委会会议就必须为其做好全部法定准备工作，目前用两次会议完成的议程，就需要在一次会议中完成。这次会议的会期有可能会相对长一些。

　　宪法、全国人大组织法规定，1/5以上的全国人大代表可以提议临时召开全国人代会。地方组织法规定，1/5以上的人大代表可以提议临时召开本级人代会。这样，各级人大代表都有提议临时召开本级人代会的权力，但各级人大常委会组成人员却没有规定这样的权力。世界各国的国会议员都有这个权力。随着我国民主法制建设和人民代表大会制度的发展，随着人大常委会组成人员民主法制意识的提高，这个问题会被提出来。因此，应考虑增加人大常委会组成人员提议临时召开本级人大常委会会议的权力。考虑到人大常委会组成人员不是太多，可以规定，1/2以上的组成人员可以提议临时召开本级人大常委会会议。当然，这种权力首先应在实体法中规定，然后再在程序法中规定。

　　总结人民代表大会制度建立53年来召开全国人大常委会会议的经验和五届全国人大以来各届全国人大常委会完善会期制度的实践，根据宪法、全国人大组织法、全国人大常委会议事规则的规定，对全国人大常委会会期制度的改进方向和要点提出以下设想：

　　1.全国人大常委会每两个月举行一次会议，一般在双月下旬召开。委员长会议决定常委会每次会议的会期。

　　2.如果委员长会议认为必要，或者1/2以上的全国人大常委会组成人员提议，可以临时召集会议。

　　3.全国人大常委会会议的日程由委员长会议决定；全国人大常委会会议召开后，委员长会议可以对会议日程做必要调整。

　　4.应当在会议举行7天前，将会议的议程、会期和日程通知常委会组成人员；临时召集的会议，可以临时通知。

　　5.全国人大常委会会议开幕时，委员长会议应就议程、会期和日程作说明，征求全体组成人员的意见。

　　6.在征求意见过程中，应该逐步建立完善的修正案（动议）提出和表决制度（另文详述动议制度）。

　　7.全国人大常委会的会期一般在4天至7天，如果需要缩短或延长会期，由委员长会议决定。

　　（二）

　　从人民代表大会制度建立到“文化革命”爆发，地方人大没有设过常委会。地方设立的是各级人民委员会，即地方各级人民政府。它既是地方各级人民代表大会的执行机关，也是地方各级国家行政机关。

　　“文化革命”以后，特别是改革开放以后，我国的民主法制建设有了很大的恢复和长足的发展。地方工作有了很大的自主权和灵活性。有大量地方事务需要地方国家权力机关讨论决定。仅召开地方人代会显然不能满足地方政治、经济和社会等各项工作的需要。县级以上地方各级人大设立常委会、赋予其实质的职权、完善地方人民代表大会制度被提上议程。经过反复的缜密的调查研究，1979年，五届全国人大二次会议通过的地方组织法规定，县级以上的地方各级人大设立常委会。1982年宪法也把它固定下来，上升为宪法原则。这是我国人民代表大会制度的重大发展。随之，也产生了建立健全地方各级人大常委会的会期制度的问题。

　　地方组织法是实体法，就地方人大及其常委会来说，只能主要规定其机构和职权等实体内容。会期制度是程序性的制度，地方组织法只能规定一些基本原则，不可能详细规定。详细的会期制度应该由专门的法律或者用地方性法规来规定。所以，地方组织法并未对地方各级人大常委会的会期制度做详细的规定，仅规定地方各级人大常委会每两个月至少举行一次会议。比照全国人大常委会议事规则的规定，地方各级人大常委会的议事规则多规定了一些内容，例如，关于会期制度，规定会期由主任会议决定并于会前7天通知常委会组成人员。

　　全国人大组织法、全国人大常委会议事规则规定的全国人大常委会每年开会的次数相对严格一点，每两个月召开一次。而地方组织法规定的地方人大常委会开会的次数相对灵活一点。所谓每两个月至少召开一次，就是可以根据当地的实际情况和工作需要，多召开会议。一律每两个月召开一次会议，缺乏灵活性，并不完全符合地方组织法的立法原意。

　　另外，除召开人代会前后的个别常委会开会的时间较短，只开一天外，有些市州、县（市、区）人大常委会正常的例会的会期也太短，仅开一天，甚至仅开半天。这使组成人员很难充分发表意见，人大常委会也很难真正发挥作用。

　　地方组织法的出发点是：我国幅员过于辽阔，各地的实际情况差别很大，因此，法律给地方各级人大常委会实事求是地安排会议次数和会期留下了空间。所以，需要根据地方组织法的立法原意，提倡地方各级人大常委会从当地的实际情况和充分发挥人大常委会的作用出发，安排会议的次数、会期和议程。

　　地方各级人大常委会的会期制度绝不是无关紧要的，而是关乎人大常委会能否依法履行职权的大问题。全国人大常委会对会期制度做了长期的探索，积累了许多经验，使地方各级人大常委会可以借鉴，逐步建立比较规范的会期制度。

　　根据宪法、地方组织法规定的原则，总结地方各级人大常委会建立近28年来召开会议的经验，同时，借鉴全国人大常委会会期制度的实践，对地方各级人大常委会会期制度的改进方向和要点提出以下设想：

　　1.地方各级人大常委会每两个月至少举行一次会议。主任会议决定常委会每次会议的会期。

　　2.如果主任会议认为必要，或者1/2以上的人大常委会组成人员提议，可以临时召集会议。

　　3.人大常委会会议的日程由主任会议决定；人大常委会会议召开后，主任会议可以对会议日程做必要调整。

　　4.应当在会议举行7天前，将会议的议程、会期和日程通知常委会组成人员；临时召集的会议，可以临时通知。

　　5.人大常委会会议开幕时，主任会议应就议程、会期和日程作说明，征求全体组成人员的意见。

　　6.在征求意见过程中，应该逐步建立完善的修正案（动议）提出和表决制度（另文详述动议制度）。

　　7.省级人大常委会的会期一般在4天至6天，市州人大常委会的会期一般3天至5天，县级人大常委会的会期一般2天至4天。如果需要缩短或延长会期，由主任会议决定。