浅谈人大监督与依法行政

   依法治国，建设社会主义法治国家，就是用法律来调整社会主义国家的各种社会关系，以保证和促进社会主义现代化建设的顺利进行。1997年9月，党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略，1999年3月，九届全国人大二次会议又通过法定程序把这一治国方略载入宪法。党的十六大指出：“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施”。依法行政水平高低，在一定程度上决定着依法治国的进程，但是我国目前的法治环境并不乐观，立法与实际需要尚存差距，有法不依、执法不严现象普遍。因此，联系实际，要推进依法治国的顺利进行，切实有效的方法就是突出依法行政这个重点，加强法律监督。

　　一、当前在依法行政监督中存在的主要问题

　　（一）依法行政的监督力度不够。依法行政监督是规范行政执法行为的有效途径，是推进依法行政进程的重要保障。但是目前依法行政的监督力度却不够。一是监督缺位。集中开展依法行政监督检查的活动数量偏少，范围偏小，有些地方每年仅开展1到2次，有的地方甚至几年都未开展依法行政监督检查活动，只是将主要精力放在城管、公安、建设等大的执法领域，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的依法行政监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。二是依法行政监督滞后。不少的地方和部门认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个重要环节，只偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。

　　（二）执法监督机制不完善。应当承认，近几年对行政执法的监督确实有所加强。但监督程序、手段和效力在许多方面和诸多环节上未予明确，难以强化，因而出现了监督乏力的状况。同时人大的法律监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督等多种监督形式没有形成完整有效的运作体系，缺乏系统性和约束力，被监督者往往轻而易举地从监督网络中“游离”出来。

　　（三）执法人员素质参差不齐。有些地方和部门依法行政的观念不强导致不少执法人员的执法指导思想不够端正。有的执法人员不履行职责，不严格执法，甚至敷衍行事，做表面文章，搞形式主义；有的行政执法人员不尊重当事人的权利，不注重办事效果，工作作风粗暴，办事效率低下，重实体、轻程序，重权力、轻义务，重收费、轻管理的情况较为突出；有的行政执法人员缺乏扎实的法律专业知识和丰富的实践经验，业务水平低，工作能力差。而由于受各种原因的限制，在行政执法监督中对于违法行政行为，往往只是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，但违法执法者却很少受到相应的惩处，不能从根本上解决问题。

　　二、人大监督在依法行政中的作用

　　依法行政是依法治国的重要部分。有资料表明，在数以千计的法律法规中，属行政执法范畴的占了八成以上。毫无疑问，要实施依法治国，建设社会主义法制国家的治国方略，就必须花大力气抓好依法行政工作。“权力缺少监督，必然导致滥用。”因此，要确保依法行政的顺利进行，就要建立相应的监督制约机制。孟德斯鸠在总结权力运行的规律时说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”在我国监督机制的架构中，人大及其常委会作为国家权力机关，它的监督是最高层次和最具法律效率的。

　　（一）人大监督权由宪法所规定，是最高层次的监督，具有法定的权威性。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”县级以上的地方各级人大及其党委会在本行政区域内“保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”省级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，可以制定和颁布地方性法规，省级人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，可以制定地方性法规。地方各级人大及其常委会决定本行政区域内的重大事项，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，任免有关国家机关的组成人员等。这是宪法和法律赋予人大的重要职权，由此决定了人大监督在依法行政中的重要地位——主导地位。人大及其常委会作为人民行使当家作主权力的代表机关，能够对国家的一切重大问题做出决定并监督其实施，其他国家机关都必须接受它的监督。这种地位，是其他任何机关和党组织都不能替代的。

　　（二）人大监督植根于人民群众和整个社会之中，具有广泛代表性。根据选举法的规定，由选民直接或者间接选出的各级人大代表，是受人民委托参与国家管理的光荣使者。他们来自社会的各个方面、各条战线、各个阶层和不同的地方，其中绝大多数战斗在经济、科技、文化教育、卫生等方面工作的最前沿，同人民群众有着最直接、最经常、最密切的联系，能够直接了解、掌握真实的社情民意和各个方面的客观事实，全面听取和征询广大群众对国家机关和国家工作人员的反映、意见和评价，按照人民的意愿对国家机关依法行政实施监督。

　　（三）人大监督的覆盖范围较大，监控依法行政的客体具有广泛包容性。人大及其常委会的监督对象，包括本级行政、审判、检察机关及其工作人员。监督的内容，包括执法、施政、廉政等各个方面，可以说是一种全方位、多层面、广视角的监督。

　　（四）人大监督的具体实施由国家强制力作保证，具有权力制约的有效性。不受制约的权力必然导致腐败，没有权力制约的监督形同虚置。为了防止监督制约的虚泛化，我国宪法和法律对此作了若干规定。比如，赋予人大权力机关组成人员以审议权、提出议案权、质询权、言论免责权、检查视察权、人身保护权等多种优于普通公民的特殊权利；规定人大权力机关可以听取审议“一府两院”的工作汇报，开展检查视察，组织特定问题调查等等。更为重要的是人大及其常委会在拥有监督权的同时，还享有立法权、重大事项的决定权和对国家机关负责干部的选举、任命、罢免权。这些重要的法律规定，为人大权力机关行使监督权提供了有力的保障，在一定程度上，形成了对行政权力、审判权力和检察权力的“硬约束”。总之，人大权力机关对行政、司法机关的监督制约，从根本上说，是对国家行政权力运行的匡正、补充和完善。

　　（五）人大监督程序的建设推动了人大监督制度的完善，具有可操作性。宪法、法律规定了人大的监督权，《监督法》的出台则使人大监督制度更为完善，既保障了人大监督权的实现，也规范了人大监督行为。《监督法》以对“一府两院”的监督为中心，最终选择了政策监督、财政监督、法律监督和人事监督作为其主要规范内容，系统地规定人大常委会的监督内容与监督程序，分别规定各级人大常委会审议监督“专项工作报告”、“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”、“法律法规实施情况的检查”、“规范性文件的备案审查”、“询问和质询”、“特定问题调查”和“撤职案的审议和决定”等事项的程序，明确了各级人大常委会各项监督活动的启动条件、启动机构或人员、相关问题处理的方式和时限以及最终处理。在信息公开方面，《监督法》在“总则”第七条明确规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”同时，《监督法》多款条文对公民参与监督作了规定，如规定公民可以对人大常委会审议“一府两院”专项工作报告的议题提出建议(第九条)；公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议(第三十二条)等等。人大监督程序的建设推动了人大监督工作的开展，防止监督工作的恣意性，使人大监督工作在具有可操作性的同时还具有公开性和参与性。

　　（六）人大监督的主体素质较高，审视位置相对超脱，分析评价事物具有客观公正性。人大代表作为各级权力机关的组成人员，大都具有一定的政治理论水平、法律政策水平和参政议政能力，在群众中享有一定的威信，特别是在县市以上各级人大常委会组成人员中，有相当一部分曾在党政机关和其他部门担任过领导职务，情况熟悉，经验丰富，工作相对超脱，又有较为充分的时间开展调查，能够比较全面、客观地对待和分析问题，加之人大权力机关“具体行使职权，集体决定问题”的决策机制，进一步保证了对依法行政监督对象进行评价的公正性和准确性。

　　三、强化人大对依法行政监督制约机制

　　衡量一个国家民主政治良莠的重要标准，关键在于监督机制是否健全与完善。人大及其常委会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，旨在确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检查权得到正确行使，确保人民的合法权益得到尊重和维护。从当前我国依法行政的形势中可以看出，强化人大及其常委会对依法行政的监督机制势在必行。

　　（一）加强队伍建设，努力提高依法行政水平。强化人大对依法行政监督的制约机制，积极推进政府行政机关的依法行政，关键在人。行政执法队伍素质的高低直接影响依法行政效果，关系到党和政府的形象，涉及到人大监督的到位程度。

　　一是强化宣传，使依法行政深入人心。人大监督固然重要，但是没有全体人民群众的支持也是很难取得实效的。因此，加强对全民法律知识的普及教育工作，将全面贯彻依法治国与以德治国的方针相结合，把法制建设和道德建设有机结合起来，才能营造良好的依法行政氛围。

　　二是强化管理，增强法律意识。政府部门工作开展如何，直接代表了党在人民群众中的形象和地位如何。而一些地方和部门的工作人员由于跳不出部门利益或个人利益的怪圈，经常出现某些偏差。依法行政离不开对权力运行的约束，离不开观念的转变，离不开政府部门官员们综合素质的提高。因此要切实加强政府部门工作人员的教育、管理、监督和整顿，严肃纪律，从严治政，努力提高队伍的政治素质、业务素质和道德素质，增强法律意识和依法行政自觉性的培养，在依法行政中才能真正做到以法为据、以民为本。

　　三是提高素质，不让人大监督流于形式。过去人大监督在某种程度上存在一种“监”而不“督”或疏于“监督”的现象。人大工作并没有将“监督”政府工作经常化、制度化，流于形式的居多。一些同志被安排进了人大工作后，也有一种“船到码头车到站”的思想，总认为“得过且过”就算了，缺乏一种敢于监督和勇于监督的勇气。所以，提高人大代表及其工作人员的政治素质，对于依法行政监督工作至关重要。

　　（二）完善人大监督机制，强化行政执法监督。

　　推进依法行政，必须加强对权力运行的制约，完善监督体系，改进监督办法，确保行政执法的准确性和公正性。进一步强化政府对所属部门的监督，健全和完善执法监督检查、执法过错责任追究等监督制度，规范监督工作，加大人大监督力度。认真落实行政执法责任制，对有法不依、执法不严、失职渎职而造成严重后果的，依法追究直接责任人和有关领导的责任。大力推进政务公开，把行政执法的依据、权限、程序和结果向社会公开，主动接受人民群众的监督，增强政府工作依法行政透明度。

　　（三）严格依法行政，着力推进经济社会发展。

　　一要自觉地把政府工作置于人大监督之中，自觉接受人大的监督，定期向人大报告法律法规的执行、国民经济和社会发展计划、改革发展稳定中的重要情况等。完善相关监督制度和措施，使政府向人大报告工作、执行人大决议、接受人大监督，逐步迈入制度化、规范化轨道。

　　二要尊重人大代表的地位和发挥人大代表的作用。要认真、及时地做好对人大代表建议、批评、意见的答复办理工作。国家行政机关主要领导要亲自抓，坚持“开门办理”，克服闭门造车；坚持专人专班负责，强化责任追究，加强对办理落实情况的督促检查。依靠人大代表倾听群众呼声，了解社情民意，解决群众困难，不断改进国家行政机关工作方法，努力提高依法行政的决策能力和决策水平，使行政机关的各项决策更加符合客观实际，更加符合人民群众的意愿。

　　坚持依法治国、依法执政，是新形势新任务对我们党领导人民更好地治国理政提出的基本要求，也是提高党的执政能力的重要方面。要实现依法治国就必须完善监督机制，建立健全依法行政的制约机制，强化作为国家权力机关的人大对依法行政监督制约机制。人民代表大会50多年的经验表明，人民代表大会制度作为我们国家的根本政治制度，其发展和完善是一个长期的过程。在当前我国处于建立社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家新的历史时期，既给人大监督提供了强大的创新活力和创新理念，又给行政机关依法行政提供了丰富的创新内容和创新空间，从而推动依法治国纵深发展。