法规规章 清理应建长效机制

“集中式大规模清理，可以解决当前存在的突出问题，但伴随而来的是清理不及时不彻底的顽疾，因而不是治本之策。” 
 
　　７月１７日，国务院法制办在哈尔滨市召开行政法规规章清理工作现场会，对清理工作进行阶段性总结。与会的各地政府法制部门负责人在交流经验、研究问题的同时，对建立立法后评估、定期清理等长效机制，改变“运动式”的清理模式，给予了更多的关注，几乎每位发言者都提及。 
 
　　“开门清理”， 
 
　　此次清理的最大特色 
 
　　职工在上下班途中发生交通事故如何赔偿？湖北省政府法制办副主任杨良顺说，在湖北省召开的清理座谈会上，大家普遍的看法是，交通肇事的侵权赔偿，不应该视为工伤保险赔偿的一部分。但工伤保险条例对此没有明确规定，在实际操作中不能充分体现对公民人身权利的保护。“我们接受了这一意见，作为修改建议上报。”  
 
　　“开门清理，是此次清理工作的最大特色。”国务院法制办协调司副司长黄新华说，与行政管理相对人、专家、人大代表、政协委员、执法一线人员、法官、律师、企业界人士等座谈、论证，就群众关心的热点、重点问题进行实地调查、问卷调研、网上征求意见等，是许多地方政府在此次清理中的选择。  
 
　　国务院法制办在此次清理中，直接收到来自社会各界以信函、邮件、留言方式提出的行政法规清理建议１０２９条。这些意见高度集中于民生问题，涉及教育、就业、生产经营权、拆迁、劳动教养等方面规定。 
 
　　国务院法制办协调司副司长江凌说：“目前，国务院法制办正在对上述清理意见与建议进行研究。由于从清理工作的一开始就实行‘开门清理’，各地各部门都从中获益不少。以后公民参与会作为一项长效机制保留下来。” 
 
　　“超龄法规”， 
 
　　几乎都被提出清理建议 
 
　　“此次收集上来的行政法规清理建议，针对性也很强。”国务院法制办徐志群处长说。 
 
　　截至７月１０日，全国３１个省（区、市）和４９个较大的市已全部报送了行政法规清理建议。６４个国务院部门共提出行政法规清理意见和建议１１０８条。其中对本部门执行的行政法规逐件研究，提出清理意见９２０条。２３个国务院部门对不属于本部门执行的行政法规，提出了清理建议１８８条。 
 
　　据介绍，地方政府提上来的６６１５条建议，８９．５％主要是针对２０００年７月立法法实施前出台的行政法规。其中，几乎所有２０年以上的“超龄法规”，都被提出相应的清理建议。 
 
　　对这些“超龄法规”，各方形成基本共识，即能够废止的应当尽量废止，或宣布失效。比如，１９８７年国务院发布的《投机倒把行政处罚暂行条例》，只有个别条款还有用，而概念界定、主要内容早已时过境迁。有的部门在建议中说，这“实属不该，应当废止”。 
 
　　各地方各部门建议废止的对象，集中于主要内容已被新的法律法规所替代或已明显滞后于社会发展，没有现实意义和作用甚至是与现行法律相抵触或不一致的法规上。比如，１９５０年颁布的《铁路留用土地办法》、１９７９年颁布的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》等。 
 
　　另外，不少建议提出，一些法规因适用期已过、调整对象已消失或实际早已不再执行，应当失效。如《第五次全国人口普查办法》、《关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法》、《关于改进计划体制的若干规定》等。 
 
　　“暂行规定”， 
 
　　行政机关执行还应审视 
 
　　火车挂飞老汉，火车站仅救助３００元，《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》，一“暂”就是２８年；两个处理旅游纠纷的规章，《旅游投诉暂行规定》暂行了１６年，《旅行社质量保证金赔偿试行办法》试行了１０年，上海一市民致信国家旅游局建议修改……本报７月１７日的报道引起强烈的反响。怎么看待有些法规规章一“暂行”就是十几年甚至几十年的现象？ 
 
　　徐志群说，这和缺乏一个必要的定期审查清理制度有关，也和我国目前的法制状况有关。某些领域的相关问题没有定型，但需要予以规范，制定“暂行规定”、“试行办法”都是必要的，实际上，那些现在看来“超龄”的规定，在当时的特定阶段都是发挥过积极作用的。改革开放以来，我国经济社会发展迅速，有些法规规章明显不符合实际，但仍在适用，主要的是行政立法审查监督制度建设的问题，不能仅仅指责行政执法机关不近情理、沿用旧法，因为执法机关必须依法行政，在相关法规规章没有废止前，只能照章办事。 
 
　　应该看到，行政执法机关虽然是照章办事，但对所照之“章”不应仅仅是执行，而应该有所审视。拿行政法规规章清理来说，行政机关应该积极参与，而实际情况却有不理想之处。 
 
　　在现场会上，江凌不点名地通报：“有３个较大市只上报１条行政法规清理建议，清理工作基本没做。”“有些地方政府认为自己不是行政法规的清理主体，没必要对行政法规进行研究，采取事不关己、高高挂起的态度，所以连数量都没有；有的地方不搞开门清理，集众智不够，所以报上来的建议也没有什么质量。” 
 
　　“公众参与”， 
 
　　“开门清理”需要制度化 
 
　　“要及时解决行政法规规章存在的矛盾和冲突，坚决杜绝‘依法打架’现象的发生。”山西太原市政府法制办负责人说。 
 
　　“已经进行过多次清理了，但一些违法的、损害公共利益的法规规章却因其背后存在着部门和地方利益，且主要由行政系统自查自纠甚至主要靠指定部门‘自我革命’的清理方式，使得我们一直走不出‘剪不断、理还乱’的清理怪圈。”江西省政府法制办负责人发言时，再次肯定了此次清理工作“公众参与、专家论证、政府决策”的“开门清理”思路。他说，应该以此次清理为契机，将开门清理制度化。 
 
　　而河北省政府法制办副主任石玉林的发言，则提出了非常具体的清理长效机制设想：完善备案审查制度，下级政府向上级政府备案，对立法进行有效的监督审查；建立社会对法规规章提出修改废止建议制度，办理情况全部向建议人通报，该修改废止的及时修改废止；建立“立法后评估”制度，法规规范公布实施一至两年，实施机关应当对其效果进行评估，并出具意见与建议；设定红头文件的有效期限，一般为５年，超期自动作废；根据形势发展需要，建立专项清理制度，及时消除经济社会发展中的制度性障碍；定期清理，５至１０年全面清理一次。 
 
　　不能总搞“运动式”清理，已成为与会者的共识。江凌说，应当在此次清理工作中积极发现和认真研究规律性问题，“为建立清理工作的长效机制打下良好基础”。