反垄断法草案出台的背景

    在不久前闭会的十届全国人大常委会第二十二次会议上，《中华人民共和国反垄断法（草案）》首次提交审议。在经济领域，这部法律草案倍受注目。 
 
　　制定反垄断法的必要性 
　　反垄断法是市场经济中的一部重要法律，对于促进市场充分竞争具有重要作用。反垄断法的宗旨是反对垄断，反对限制竞争，保护市场主体参与市场竞争的权利。当前在我国从计划经济向市场经济体制的过渡中，一些形形色色的限制竞争行为不仅损害企业和消费者的利益，而且阻碍国家经济和技术的发展。此外，随着国内市场进一步对外开放，大量外国企业和外国商品进入我国的市场，与国内的企业展开激烈的竞争，特别是那些掌握着高科技和有着资金优势的跨国公司通过并购手段在我国取得市场支配地位，进而滥用市场势力，限制竞争，甚至危害我国经济安全。因此，迫切需要制定反垄断法。 
　　我国实行社会主义市场经济体制以来，社会各界纷纷建议尽快制定这一法律，在每年的全国人大会议上，都有代表提出制定反垄断法的议案和建议。全国人大常委会1994年就将制定反垄断法列入八届全国人大常委会立法规划，以后又相继列入九届、十届全国人大常委会立法规划。 
　　反垄断法在市场经济国家的法律体系中占有重要的地位。反垄断立法在国外已有很长的历史，美国在1890年就已经颁布了谢尔曼法。德国于1957年颁布了《反对限制竞争法》。1958年生效的《欧洲经济共同体条约》第85条至第90条规定了欧共体的竞争规则。目前，经济合作与发展组织（OECD）的所有成员国都颁布了反垄断法。据统计，目前世界上颁布了反垄断法的国家约80多个。 
  　经过20多年的经济体制改革，我国已具备了反垄断法的立法和执法条件：一是计划经济条件下的价格垄断制度已被打破，市场竞争已普遍存在；二是企业所有制结构已经实现了多元化；三是国有企业已经成为独立自主的市场主体，享有越来越大的经营自主权；四是随着我国加入世界贸易组织，要求我国的经济体制按照市场经济规则建立健全保护竞争和反对垄断的法律制度，为企业营造一个公平的竞争环境。1993年，国家出台了反不正当竞争法，对于规范企业的不正当竞争行为发挥了积极作用。与此同时，急需出台反垄断法，对限制竞争性协议，滥用市场支配地位，不适当的企业合并等进行禁止，并对行政垄断和地方封锁等妨碍充分竞争的行为进行必要抑制，以创造充分竞争的法律环境。 
 
　　草案主要内容 
　　现草案共8章56条，除总则和附则外，分别对禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、规制经营者集中、禁止滥用行政权力排除和限制竞争、反垄断机构以及法律责任等内容作了规定。 
　　（一）关于适用范围。根据目前反垄断现状，借鉴国际通行做法，草案确定了本法的适用范围是中华人民共和国境内经济活动中的垄断行为，包括经营者团体、行业协会等组织实施的排除、限制竞争的行为。考虑到我国农业、农村、农民的实际情况，借鉴其他国家的作法，草案对农业生产者及其专业经济组织作了特殊考虑，规定：“农业生产者及其专业经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的不严重限制竞争的合作、联合或者其他协同行为，不适用本法。” 
　　（二）反垄断法规制的垄断行为。针对近年来我国经济生活中出现的垄断行为的实际情况，草案规制的垄断行为主要包括：垄断协议、滥用市场支配地位和可能产生排除、限制竞争效果的经营者集中，并对三类垄断行为分别作了专章规定。 
  　1、关于禁止垄断协议。所谓垄断协议，指经营者之间达成的旨在排除、限制竞争或者实际上具有排除、限制竞争效果的协议、决定或者其他协同一致的行为。垄断协议对竞争具有直接的危害，一方面明确规定禁止各种垄断协议；另一方面，考虑我国经济还处于转型过程中，市场发育不成熟，反垄断实践经验也不够充分，立法在原则禁止垄断协议的同时规定了豁免制度，即对经营者达成的某些具有限制竞争效果的协议（串通投标的行为除外），如果经营者能够证明是为了实现改进技术、研究开发新产品或者提高中小经营者经营效率、增强中小经营者竞争力等目的，同时不会严重限制相关市场的竞争，并能够使消费者分享由此产生的利益，则不予禁止。 
  　2、关于禁止滥用市场支配地位。市场支配地位，指一个或者数个经营者作为整体在相关市场上具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。草案根据反垄断法的基本精神作了规定，即不禁止市场支配地位本身，但禁止具有市场支配地位的经营者滥用其支配地位，排除、限制竞争的行为。 
  　3、关于规制经营者集中。经营者集中，指经营者合并或者通过其他方式取得对其他经营者的控制权等情形。经营者集中有利于形成规模经济，提高经营者的竞争能力，但它又可能直接产生或者加强市场支配地位，对市场竞争产生不利影响。根据我国实际，借鉴大多数国家实施反垄断法的经验，草案对经营者集中实行事先强制申报制度，明确了经营者集中的申报标准，同时明确了反垄断执法机构禁止经营者集中的判断标准。 
  　（三）关于滥用行政权力排除、限制竞争问题。考虑到目前行政性限制竞争在我国还确实存在，社会各界对此普遍关注。因此，从我国实际出发，草案对禁止行政性限制竞争专设一章分别对实践中较为典型的六类滥用行政权力排除、限制竞争的行为作了规定，并规定了相应的法律责任。 
  　（四）关于反垄断机构。草案关于反垄断机构的内容作了两方面的规定：一是在草案中明确了反垄断机构主要承担的职责及工作程序；二是规定设立国务院“反垄断委员会”，主要职责是组织领导反垄断工作；就国家反垄断政策进行研究，向国务院提出建议；决定重大反垄断案件；协调反垄断执法机构的工作等。 
  　（五）关于滥用知识产权行为的适用。保护知识产权是各国及世贸组织的通行原则，但知识产权也存在权利行使不正当的问题。为此，在保护知识产权的同时也要限制滥用知识产权。世界各国反垄断法一般将正当行使知识产权行为作为反垄断法适用的除外对象。但如果权利人在行使知识产权的过程中，超出法律规定的范围，滥用权利限制竞争的，也要受到反垄断法的规制。世界上不少国家将滥用知识产权限制竞争的行为纳入反垄断法的调整范围。借鉴国外经验，结合中国实际，草案将经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为纳入了调整范围。这样处理，既与国际通行作法相一致，也有利于遏制一些国家的经营者滥用知识产权垄断我国市场的行为。