人大预算监督正在走强

    预算监督走向前台

　　预算监督随着人大监督职能的强化而渐渐推进。目前，人大预算监督的制度框架、法律流程已基本确立，工作机构和力量日益充实。

　　《宪法》和法律把审批预算报告列为各级人民代表大会的职权，把审批预算调整方案列为各级人大常委会的职权。《预算法》和《预算法实施条例》规定了预算管理的基本原则，强化了预算的分配和监督职能。全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》则将《宪法》和《预算法》的规定进一步具体化，已成为推动我国预算制度改革和加强预算审查监督的重要依据。

　　此间，在探索如何强化预算审查监督方面，广东省走在了制度创新的前列。早在1991年，深圳市人大就出台了审批计划及预算的暂行规定，在加强预算监督方面具有开创性意义。2001年2月，广东省人代会通过的《广东省预算审批监督条例》进一步完善了人大预算审查监督的制度途径，使“政府要花钱，人大说了算”制度化。这是全国第一个由省级人大制定的专门规范预算审查监督的地方性法规。2003年3月，全国人大财经委的一份工作报告显示，全国有28个省（自治区、直辖市）参照《关于加强中央预算审查监督的决定》。相继制定了加强地方预算审查监督的决定、规定或条例。不少市、县级人大也出台规范性文件或作出决议、决定，加强和改进预算审查监督工作。

　　与建立预算监督法制架构相呼应的是，预算监督工作机构和人员也在不断扩充。1995年5月，深圳市人大常委会设立计划预算审查工作委员会。2000年，深圳市人代会又将该工作委员会改为专门委员会。1998年12月，全国人大常委会成立了预算工作委员会。

　　截至2005年上半年，有12个省级人大常委会设立了预算工作委员会；省、市级人大财经委设立预算审查监督处（科）的，也增加了工作人员。

　　全国和地方人大预算审查监督权能的回归，既是人大依宪行使权力的逻辑结果，也是强化人大监督的必然走势。

　　从程序向实质挺进

　　纳税人把钱交给政府，财政部门编制预算草案，人大审批预算并监督预算执行，最后由审计部门对预算执行予以审计，并向人大常委会报告，这是预算管理监督的大致流程。

　　但是，纸上的制度并不意味实践中的效力。长期以来，预算草案编制过于简单，“外行看不懂、内行说不清”，代表没有办法审议。如何打破“程序合法、实质虚置”的预算监督格局？关键是要让人大代表看懂并盯紧这些钱是否在合法、合理地流动。

　　在预算审查监督由程序向实质挺进的历程中，我们不能忘却一个技术细节，那就是“部门预算”的设计和推行。通过《关于加强中央预算审查监督的决定》，全国人大常委会提出了编制部门预算、细化预算、提前编制预算等要求。此后，地方人大纷纷制定或修补预算监督的细则：规定预算草案应当列至款级预算科目，并逐步列至项级预算科目；部门预算草案应当编制到项目，开始细化预算等。

　　部门预算、细化预算与人大实质性预算监督必然地走在了一起，并且前两者成为后者使劲的着力点。当车辆保险费、公务员津贴、女工卫生费等，都在预算表里清晰地表达出来时，人大代表不仅能看得懂预算，还可以对每一笔支出的合理性提出审查意见。

　　“实行部门预算是近年预算制度改革最重要、最见成效的‘亮点’。”全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任刘积斌高度评价推行部门预算改变了人大预算监督的薄弱态势。

　　1999年，全国人大常委会预算工委向财政部提出建议，要求推动中央部门细化预算和编制部门预算。2005年，提交全国人大会议的部门预算达到34个。目前，中央160多个一级预算单位都已经编制了部门预算。针对现在所有部门编预算都使用统一的大而粗的科目这一状况，财政部已准备在编制2006年政府预算时试用新的科目，以反映资金的最终用途和去向。据统计，全国目前已有36个省级预算单位实施了部门预算，在市、县一级，实行部门预算的比例分别J达到80％和68％。

　　人大代表发出清晰的话语

　　近年，人们明显地感到，人大代表在审查预算外资金时，不断提出质疑和批评，且质疑的声音愈来愈清晰，批评的声音愈来愈强劲。

　　2005年3月26日，在广州市人代会期间，市财政局局长郭锡龄与6名处长就面临了人大代表们的强劲“挑战”：“政府采购一台电脑竟要两万五，这样的预算你们怎么也会批？”“市政府办公厅编制人员177个，车就有172辆！维修费用怎么就能花115万呢？”“这些都是纳税人的血汗钱，用起来必须小心、细致、谨慎、负责！”这次人代会对预算报告的表决结果是：应到代表500名，实到458名，反对92票，弃权52票。反对票和弃权票的逐渐增多折射出人大代表对预算安排满意率的走低，政府必须考量如何在压力中化解代表的信任危机。

　　人大代表审预算“细”而“激”，颠覆了以往人大对预算报告“照单全收”的格局。1995年，河北省饶阳县人大审议预算时，针对预算安排不能保证工教人员工资并出现赤字的问题，两次审议两次否决，历时3个多月，第三次才予以批准。

　　“饶阳否决案”发生后，跟进者渐渐多了起来。2002年1月，湖南省沅陵县人代会否决了财政预算报告。4个月后，加开了一次县人代会才批准预算报告。日前，新疆自治区昌吉市人大常委会首次否决了市政府2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行情况的报告，理由是市政府2004年和2005年上半年追加了预算支出，而支出前既未编制预算调整方案，也没有依法报昌吉市人大常委会批准，违反《预算法》的规定。

　　这些案例虽然不足以证明人大预算监督整体上得到了加强，但是，不再孤立的否决案已经传达出一种政治信息：人大开始代表人民群众攥紧“钱袋子”，从财政资金方面制约和监督政府。

　　揭开预算的“面纱”

　　公开、透明是公共财政的本质性要求。时下，打造“透明钱柜”的理念和实践开始把预算报告头上的神秘面纱缓缓拉下。

　　2004年8月，广东省人大财经委与省财政厅实现联网。通过“广东省国库集中支付系统”，财政花出去的每一笔钱在第一时间进入人大监督的视野，政府财政成为“透明钱柜”。“这改变了长期以来财政预算一家独管的局面，是中国历史上从未有过的。”有关专家认为，广东人大对财政支出的监督开始由周期性的报表监督走向实时监督，由结果监督走向各环节的全程监督。

　　一向紧捏在少数部门和官员手中的“预算”开始松动。除了每年向人大提交的财政报告在媒体摘要发表外，专项资金、财政性资金使用的审计报告或审计结果报告等开始从人大会场走向公众视野。

　　从1996年开始，根据《审计法》的规定，全国人大常委会每年6月底听取国家审计署的审计报告。2003年6月，一批违规大案在审计长李金华的审计报告中被曝光。一场严查乱管理、乱投资、违规挪用资金的“审计风暴”随即席卷全国。

　　与此同时，地方财政资金使用的审计报告公开也在“升温”。2004年，四川省人大常委会通过决议：从当年起，省本级的审计工作报告向社会公开。2005年，湖南、内蒙古等省（自治区）人大常委会催动2004年的省级预算执行审计工作报告向媒体公布。浙江省人大常委会也决定，对2005年审计结果进行公告。这一系列事件，呼应了高层的审计风暴，引领了地方审计的冲击波。

　　在审计成为预算监督的有效工具并逐步推动预算执行公开的同时，广东省人大对政府部门的监督又添新举，即将政府公共开支的合理性、有效性纳入人大监督范围，即绩效审计。

　　从2002年开始，广东省以深圳市作为试点，推行财政支出绩效审计制度，以深化预算审查监督。人大不仅管住政府怎么分切财政蛋糕，还盯紧了政府花钱的效益。2003年2月，深圳市在全国首开先河，将《深圳市2002年度绩效审计工作报告》提请市人大常委会审议，其中披露了“总值超过6亿元医疗设备存在相当程度的浪费、闲置”，海上田园风光旅游区等4个项目造成资金“窟窿”高达30亿元等问题，掀起了一股声讨“败家子”的浪潮。

　　让预算监督硬起来

　　尽管当前财政预算审查和监督开始牵引各级人大的注意力，但现状不容过分乐观。人大预算审查监督仍然是一条“短腿”。

　　有人说，那些“形象工程”、“烂尾工程”大行其道，实际上与权力机关加盖财政预算的放行图章有关，或者是人大对预算资金脱轨运行监督不力。此话不无道理。

　　政府预算是反映国家政策的晴雨表，规定着政府活动的范围和方向，因此人大对政府预算实施监督是国家管理的极其重要的内容。但是，让预算监督硬起来是有条件的，那就是科学而严密的制度设计和扎实无畏的行权实践。

　　据悉，为实现初步建立起与中国特色社会主义市场经济体制相适应的“预算审查监督制度”这一目标，《预算法》的修改已被列入十届全国人大常委会的立法规划。

　　针对“人手不足、审查不细”，难免受预算建议部门左右这一突出矛盾，有专家指出，一个比较可行的对策是，由人大各专门委员会分别审查相关部门的预算，并对各部门预算分别表决，这样可望改善审查中“心有余而力不足”的格局。

　　“过去预算是看不清，现在是看不完、读不懂。”宪政与人大制度研究专家蔡定剑教授认为，代表在一两天的时间里不可能看完、看懂重达两公斤的部门预算表。他为强化预算监督开出了一剂“良方”：将政府提交人大审查的预算彻底公开，让人民一起审查，一起来监督。

　　另外，与发达国家用半年甚至一年时间编制预算相比，我国的预算编制显得十分仓促。每年11月10日前下达下一年预算案的指示后，中央各部门在一个月内就得报给财政部审核，省级预算于下一年的1月10日前报告财政部。财政部在1月中下旬提交全国人大财经委初审预算草案。一两个月时间走了三个程序，根本不可能编制出严密、翔实、科学的预算。

　　预算编制与预算执行年度应当统一，人代会的召开时间与预算年度也要协调。近年，学界和实务界不懈地吁请将预算年度由目前的历年制改为跨年制，如预算年度为每年4月1日至次年3月31日。在当年预算批准后不久就开始着手制定下年度预算。预算编制完成后，在人代会召开一个月前发至代表手中，让人大代表有充足的时间掌握情况，便于在人大会议上有针对性地表达意见。

　　当前还需要推进和完善部门预算，保障预算的真实性、合法性、合理性、公平性。（摘自《人大建设》）