期待立法民主化的步伐更快

十届全国人大四次会议召开了。这次人大会议，有几部重要法律未像人们此前预计或期望的那样提交审议，包括物权法、企业所得税法、反垄断法等。

　　其中最引人注目的是物权法。物权法草案去年10月已经十届全国人大常委会第十八次会议审定，按照原定的立法计划，草案经过进一步修改完善后将提交本次人大会议审议表决。然而就在会议前夕，北大法学教授巩献田发表公开信，称物权法草案违背宪法原则，背离社会主义方向，由此在法学界引发了一场激烈论争。日前，全国人大常委会法工委负责人明确表示：“将继续开展调查研究，充分听取各方意见，修改完善物权法草案，适时提请全国人大常委会继续审议。”

　　关于物权法草案是否“违宪”以及“姓资姓社”的争论，实际上是当前围绕改革问题的大讨论在法学领域的一个具体反映。笔者虽然并不赞同巩献田教授的观点，但尊重和维护他表达个人意见的权利，也对全国人大常委会的审慎态度表示理解。

　　不过，我们也注意到，物权法自从上世纪90年代纳入立法规划，迄今已经过两届人大常委会的四次审议。去年7月，全国人大常委会又将物权法草案全文公布，向全民公开征求意见。当时曾有媒体将物权法的制订过程称为近年来“开门立法”的典范。人们有理由质疑：在这么长时间的“开门立法”过程中，难道就没有出现过类似巩教授这样的观点？如果出现过，是立法者不曾注意到还是未予采纳？如果是未加注意，是不是立法者的失察？如果注意到了并已确定不采纳，为何又在最后关头将草案“急刹车”？学者是否拥有比普通百姓更大的话语权和更便利的诉求表达渠道，因而更易于对立法者施加影响？……

　　应当承认，突破以往传统的立法范式，从闭门造车式的立法走向“开门立法”，是中国法治史上值得高度评价的巨大进步。但从物权法的个案来看，上述这一连串疑问的提出也意味着“开门立法”要达到操作合理、行之有效还有相当长的距离。

　　与物权法类似，企业所得税法、反垄断法的推延出台也与存在着较大争议有关。这些争议有的是技术层面的，比如，合并中外企业所得税是否会影响我国吸引外资，反垄断法主要应反哪种垄断（经济垄断还是行政垄断）等等；但也不可否认，这些技术问题的争议背后还隐藏着不同政府部门之间的利益分歧和博弈。这就涉及到长期困扰我国立法的“部门立法”或曰“法律部门化”问题。

　　据一些经济媒体的报道，对于是否将中外企业所得税税率并轨、制定一部统一的企业所得税法，财政部门和外资主管部门的意见不一；反垄断法的制定，则牵涉到由哪个部门主导立法以及将来由谁担当执法主体的争议。

　　本来，行政管理部门作为利害相关方有权参与立法过程，表达其利益诉求，它们的参与和博弈也有助于立法结果的科学合理；但是，如果它们的诉求过多地同“权力”“政绩”等因素挂钩，并企图依赖其强势地位主导立法过程，排斥其他相关方的参与，就很难保证制定出公正的法律。

　　尤其是一些行业性法律，虽然最终需由全国人大审议通过，但其立法的规划和制定过程几乎完全由行业主管部门掌控，这些部门必然会利用此种便利，通过合法的形式使本部门的权力和利益最大化、义务和责任最小化。近年来，我国已有多部这种为人诟病的行业性法律。发生在今年“两会”前的一个最新例子是：邮政部门试图修订邮政法以继续强化其垄断地位，激起国内民营快递行业的不满。

　　至于那些在人大立法之外，由行政部门自行起草制定的大量行政法规和部门规章，其部门利益合法化的倾向就更为严重。

　　随着社会主义市场经济体制的确立和改革开放的深化，我国的立法特别是经济立法迎来了新一轮高潮。笔者认为，现在是从追求立法数量向追求立法质量转变的时候了。而立法的程序公正是确保立法质量的根本前提。今后应当更加突出全国人大作为国家最高立法机关的权威地位，同时加快人大立法制度的完善和创新，要从“关门立法”、“部门立法”更多更快地走向“开门立法”，让包括一般民众在内的各个利益相关方都能充分表达各自的诉求，真正实现顺应立法民主化潮流的“公共立法”。

来源：《学习时报》