地方立法发展之我见

作为国家立法体制的重要组成部分，地方立法从无到有、从小到大，大致经过了二个时期，即起步探索期、快速发展期和规范提高期。

　　自2005年年初开始，具体以十届全国人大第三次会议召开为标志，地方立法开始步入了第四个发展时期——科学发展期。这一时期，地方立法应当把握新的发展方向，提出新的改革举措，以实现新的立法目标。

　　（一）立法观念应由单纯突出地方特色的实用化向全面协调发展的科学化转变。地方立法不应把追求立法数量的扩张作为工作的着力点，而是坚持以科学发展观为统领，以建立和完善中国特色社会主义法律体系为目标，以提高立法质量为核心，以立法为民为宗旨，以清理整合为导向，以改革创新为途径，以实现立法的价值功能为前提，在突出以经济建设为中心的基础上，注重经济立法与社会立法的协调发展，充分发挥地方立法在推进“三个文明”建设和加快构建和谐社会中的保障和促进作用。据此，地方立法应当符合四个基本要求：一是必要性，实践中确有立法急需，不立法难以解决地方的实际问题；二是可行性，立法时机确实成熟，立法条件已经具备；三是合法性，地方立法要严守本位立法权限，不能涉足中央立法领域，不得与上位法相抵触；四是技术性，地方立法不能照搬或重复上位法，而要坚持不拘一格、突出特色、简明实用、便于操作的原则。

　　（二）立法导向应由偏重制定性立法向科学统筹性立法转变。地方制定性立法主要有两个方面：一是根据规定对国家有关法律补充细化，进行实施性立法；二是在地方立法权限内，根据地方实际需要，进行创制性立法。然而，就现有规模而言，地方制定性立法的发展空间是有限的。地方立法的未来发展，不能追求立法数量，因此，应当采取科学的态度，统筹规划、全面整合，合理配置立法资源，把法规的修改、废止与法规的制定放在同等重要的位置。在制定新法时，要遵循明确重点、突出特色、控制数量、力求精品的原则。根据我国法律体系不断完善和实施中的法律法规数量越来越多的趋向，把深入开展法规清理活动，确定为今后一个时期地方立法的主要任务。社会是不断发展变化的，立法只有不断适应社会发展需要，才能在动态发展中保持鲜活的生命力。为此，要在制定新法的同时，启动地方立法的编撰程序，对现行有效的旧法规逐一进行“把脉会诊”，对于不适应经济社会发展需要的，要及时进行修改或废止。

　　（三）立法主体应由依赖式履职向自主式履职转变。地方立法机关要逐渐摆脱依靠部门立法的状态，强化主体意识、主体地位和主体作用，克服部门利益倾向，提高地方立法质量。一是强化立项论证。力戒法规立项的随意性，坚持科学立项，即经过系统、严谨的科学论证，制定出具有较强指导性和可操作性的立法规划、立法计划，并严格按照规划和计划的要求有条不紊地推进立法工作。二是有效发挥主体功能。继续增加人大各专门委员会直接起草和提报立法议案的比重，同时积极参与其他提案单位的法规起草、调研和论证活动，及时掌握动态信息，适时进行必要的立法指导。三是追求立法起草形式多样化。一方面，通过组建由立法工作者、实际工作者和专家学者组成的法规起草小组来承担具体起草任务；另一方面，对于社会各界密切关注、涉及广大群众切身利益的社会立法项目，必要时可以委托专家起草或向社会有偿征集法规草案。四是提高立法审议水平。充分发挥有关专门委员会的职能优势，严把一审质量关，将没有立法必要的，或者立法时机不成熟、条件不具备的法规草案，直接拦截在统一审议门外，避免二审负担过重。同时要保证统一审议机构和常委会的审议时间、审议质量。五是加强立法保障。不仅要切实保证充足的立法经费，还要根据立法任务的实际需要，进一步充实和加强立法力量，调整专业知识结构，加强对人大代表和常委会组成人员的业务培训，不断提升立法队伍的业务能力和综合素质。

　　（四）立法目的应由追求静态价值向追求动态效益转变。立法的静态价值是社会对立法活动的肯定性评价；立法的动态效益则是指立法活动在不断适应时代发展变化过程中，对于推动经济发展和社会进步所发挥的实际作用和达到的效果。立法的目的，不仅要使法律法规得到社会的认可和好评，更要得到普遍的执行和遵循。为此，要把握好四个关键环节：一是要充分体现民意，坚持以人为本，妥善处理公权力与私权利的关系，制约公权力，保护私权利，最大限度地反映广大人民群众的意愿和利益，这是法治社会的根本。体现在立法过程就应该广泛征求民意、与民意互动。二是要切实推动实施“法贵必行”。法只有得到执行和遵循，才能实现其价值。“徒法不能以自行”。三是要坚持跟踪评估。要克服“法规出台、完事大吉”的旧习，避免立法与执法相脱节。每年都要有针对性地选择几件社会普遍关注的、具有代表性的法规，开展立法跟踪评估活动。四是要加强立法监督。地方立法是中国特色的社会主义法律体系的重要组成部分，虽然不能自成体系，但其结构和质量直接影响着整个法律体系的质量。因此，立法监督将成为地方立法的又一重要任务。

　　（五）立法技术与方法应由传统型向创新型转变。地方立法要做到与时俱进，体现时代性、把握规律性、富有创造性，一方面要继承优良的立法传统，另一方面要勇于探索，敢于冲破传统习惯的束缚，在立法技术和立法方法上进行大胆创新。进一步健全和完善公开征集立法建议制度、立法听证制度、立法咨询制度、公民旁听常委会审议制度和重要法规案公开征求意见制度，尽快构建公众参与立法的网络平台，更加充分地发挥新闻媒体的传播和引导作用，实行开门立法，增强立法透明度，广泛听取社会各方面的立法意见和建议，真正体现以人为本和立法为民的宗旨。（王群）