审计问责为何难以奏效

时间:2005-10-18  来源:河南省人民代表大会常务委员会

预算法责任追究笼统 刑法中相关规定空白

  违法行为频发原因

  编制质量低修改频繁

  财权事权划分不清晰

  资金使用无法刚性化

  预算法规定过于粗疏

  新闻背景

  从2003年“6·23”审计报告到2004年“6·28”审计报告再到今年“9·28”第3号审计结果公告,可以说在披露的问题中,政府部门预算执行问题是非常重要的一部分。特别是今年“9·28”发布的第3号审计结果公告,披露了国务院32个部门预算执行出现的问题。据记者粗略统计,32个部门共涉及问题资金超过百亿元,且无一部门“干净”。

  例如,民航总局私设“小金库”,累计金额8784.33万元;空管局违规购置办公楼并转移资产,有关人员涉嫌私分公款。国家自然科学基金会1.1亿元预算资金成为呆坏账;对外投资开办公司损失1190万元。国家物资储备局借出物资14.04亿元逾期未收回;用储备资金7600万元购买股票;投资房地产等造成损失6287.85万元;提供担保造成直接或潜在损失5120万元……

  其实,每次审计报告也好,公告也好,披露的此类问题已是屡见不鲜,但是,真正被追究责任的又有多少呢?

  只查问题,难以追究责任。在连续2年3次,集中披露了中央政府部门的预算执行问题后,人们对此已显露不满,要求对有关责任人特别是有关官员问责的呼声日益强烈。

  说到责任追究,李金华审计长在今年“6·28”审计报告中就指出,“落实管理责任,对因管理不善造成的严重违法违规和重大损失浪费问题,要依法追究有关人员的责任”。

  6月29日,在10届人大常委会第16次会议的分组会上,人大代表的建议更是尖锐,代表们一致指出:“只有纠正得越快,国家的损失才能越小。”“对审计出的问题责任追究要到位,监督管理要到位,整改落实要到位。”他们同时发出建议:“凡是没有认真整改的单位,要对领导人员进行责任追究。”

  就在审计署发布“9·28”审计结果公告的前一天,李金华审计长应科技部党组邀请到科技部做报告时强调指出:“要建立严格的责任追究制度,出了问题不能简单处理了事,要建立起责任制、问责制。”

  那么,责任追究到底难在哪呢?带着这个问题,记者采访了中国政法大学财税金融法研究所所长、教授刘少军及副教授杨萍。

  导致责任追究难有诸多原因

  “没有责任就没有法律。”刘少军对记者说。

  刘少军认为,目前,我国对违反预算法的行为追究法律责任还存在很多问题。他把这些问题简单归纳为两个方面:一是我国的预算法规定非常笼统,因此法律责任很难细化;二是我国预算编制质量很低,使得修改预算成为经常性的行为,而预算法只规范重大的预算调整,一般性的预算调整根本未纳入预算法调整范围,因此对一般性的预算调整也很难追究法律责任。

  刘少军说,完善的预算法以及法律责任的追究是以清晰的财权、事权划分为基础的,而这些在我国还远未实现。我国正处在改革过程中,国企改革的问题还没有彻底解决,事业单位体制改革也还未结束,很多问题还是要靠财政解决。比如很多金融企业经营困难,由中央银行再贷款,这本质上还是由财政解决。因此,现阶段预算法律责任的追究是很困难的。

  刘少军认为,责任追究还存在深层问题。我国行政存在权责不清的问题,行政扮演着“救火队”的角色,负责处理社会出现的各种紧急事态,因此它的资金使用不可能很死,而是很灵活的,这也是造成预算很难刚性化的一个原因。对于这些问题,此次预算法修改很难解决。

  问责规定仅三条且未落实

  杨萍也向记者谈了她的看法。

  她说,预算法有关法律责任的规定仅有3条,即第73条、74条和75条。杨萍说,就是这3条规定也从未落实过。

  她对这3条规定逐条进行了分析。

  杨萍说,第73条规定的是违反预算调整相关规定的法律责任,从逻辑上推理,我们先看有关预算调整的规定是否合理。现实中,无论中央预算还是地方预算,年年都有调整,而这些调整大都没有依法进行,擅自调整预算的数目太多了,擅自调整预算的政府部门也太多了。最终结果就是“法不责众”。

  她认为,“法不责众”的主要原因在于法本身。她说,我国预算法从整体上看,太粗线条了,预算本身的质量很低,因此每级政府在执行预算的时候都不断变更,预算是经法律批准生效的,但现实中有那么多人不尊重预算,就应该对法律进行反思了。

  第74条规定的是擅自动用或挪用国库库款的行为,现实中也是发生的多,处罚的少。

  第75条的规定与2000年开始的部门预算改革不符,已经滞后了。

  杨萍说,现实中大量存在隐瞒预算收入的情况,在一定程度上与我国的财政管理体制相关。我国现行的财政返还制度很不规范,返还的数额以1993年的数据为基数,并未认真考察预算单位具体的情况,导致很多地方政府隐瞒预算收入。因此,预算法的问题并不单纯是预算法本身的问题,它跟整个社会制度都有关系。

  杨萍建议说,实际上,预算法每规定一个条文,都应该有相对应的法律责任规定。比如,预算管理职权问题,预算法规定了各机构的管理职权,但在法律责任部分对不正当行使预算职权的行为并没有相关规定。

  刑法相关规定仍是空白

  刘少军特别谈到,对于预算法律责任的追究,我国刑法也没有相关规定。他明确表示,对于那些给国家财政造成重大损失的行为,应该追究有关责任人的刑事责任。

  杨萍也认为,预算法有关法律责任的规定,责任形式太轻了,3条都是仅仅规定了行政责任,刑法上也没有规定违反预算法的刑事责任。因此,违反预算法的行为,最高责任就是行政责任,处罚过轻,规定太空泛,不具体。

  针对“9·28”第3号审计结果公告,杨萍说,它所反映出来的问题,有一些我们可以在预算法中找到处罚依据,如擅自动用国库库款、未经批准变更预算等等。但是,还有一些问题,我们不能在预算法中找到处罚依据,比如,预算资金未细化到具体单位和项目。有些部委在实行部门预算改革后,它们一方面作为中央部门,有自己的部门预算,另一方面财政部另外再划拨给这些部门一块资金,由它们再在全国范围内进行分配。在这些部门有了一定的财政分配权之后,往往存在滥用分配权力的问题,如该拨付的预算资金不拨付等。但这些问题都是改革过程中不能避免的,就此很难追究法律责任,也没有追究的法律依据。再比如,未严格履行基建程序安排项目建设资金,也没有追究的法律依据。

  专家提出,除了在修改预算法时,进一步细化、明确责任追究的条款外,还应在刑法中增设违反预算法的罪名,规定违反预算法的刑事责任,这样才能从行政、刑事上制约、遏制违反预算法的行为,并最终让严重违反预算法者受到刑事追究。(记者 郄建荣 见习记者 刘洋)

来源:《法制日报》

编辑:河南人大网编辑部