今年迎来立法新高潮 期盼已久的法律排上日程

2010年建立有中国特色的立法体系，是我们既定的目标，而实现这一目标，不仅需要立法的数量，更需要立法的质量。2004年的修宪为以后的立法活动确立的是一个基本的立法原则，保障人权、保障财产权，为我国的法律大厦奠定了坚实的基础。2005年我们将迎来新一轮的立法高潮，我们期盼已久的法律被排上了日程，更重要的是这些法律的立法理念，让我们对法律的进步与社会的进步有了更多的信心 　　在2月底召开的十届全国人大常委会第14次会议上，2005年立法计划得以确定，备受社会广泛关注。根据该计划，在今年提交全国人大常委会审议的法律中包括物权法、公司法修订、企业破产法、证券法修订、反垄断法、个人所得税法修订、审计法修订、公务员法、治安管理处罚法、紧急状态法草案、违法行为矫治法草案、行政强制法等31部法。其中，2004年已经审议尚未通过、今年继续审议的法律10件，初次提请审议的21件；属于新制定的法律有20件，属于法律修改的有11件。 　　2005年可期待的立法 　　今年立法计划的制定主要考虑三条原则：优先考虑列入全国人大常委会立法规划的法律项目；重点安排对基本形成中国特色社会主义法律体系起支架作用的法律；在前两个前提下，优先安排法律草案和出台时机都比较成熟的法律。今年是个立法重头年，它反映中国市场经济改革和法治政府建设进入关键时期的立法需求，它也是建立有中国特色社会主义法律体系关键性立法年(十届全国人大是实现2010年建立有中国特色社会主义法律体系的关键一届，今年是本届的第3年，是完成立法任务的关键一年)，所以很多重要的法律都安排今年审议。涉及到宪法和公民基本利益保护的重要法律有紧急状态法、物权法、违法行为矫治法、义务教育法修订和妇女权益保障法修订，这些法的制定突显今年落实宪法，加强公民财产权、人身权利和社会权利保护的立法为民精神；有关行政方面的重要立法有公务员法、治安管理处罚法、行政强制法、审计法修订等，表明国家推进依法行政、打造法治政府的立法取向；涉及司法改革的重要法律有法院组织法和检察院组织法的修改、公证法和刚出台的关于司法鉴定的决定，表明司法改革也迫切需要从立法上加以解决；特别引起关注的是大量有关市场经济改革的重要法律将要在今年提交审议，这就是公司法修改、证券法修改、破产法的重新制定、反垄断法制定和个人所得税法修改。反映了政府把今年作为改革年，推进深化市场经济改革的决心。 　　2005年是立法的重头年也是立法的难点攻关年。上述很多重要的法律也存在很大难度，这些重点和难点构成今年立法的以下热点和亮点。 　　物权法：法律性质之争 　　第一热点是物权法的制定。物权法在2002年作为统一民法典的一部分曾提交九届全国人大常委会审议，2004年10月该法案再次提请全国人大常委会第12次会议审议。目前，物权法正在抓紧工作，如果正常的话，该法可能会提交2006年3月全国人大会议审议通过。物权法作为民法典中一部核心法律，也是落实宪法保障财产权的重要法律，随着中国市场经济发展，公民财富增加，特别是去年宪法修正案中加强了对私有财产权的保护使这部法出台迫在眉睫，这次单独审议物权法也表明民法典将不再作为统一的法律制定，这是更实事求是的态度。 　　法学界对该法草案仍有一些争议，主要是应制定一个所有权法还是制定一个财产权法之争。按现行草案把物权分为三种所有权，即国家所有权、集体所有权和私人所有权的“三分法”，被批评为一种前苏联式的传统理论。一些法学家不赞同这种“三分法”，认为这不利于财产权的保护，它不是一种平等的财产权概念。而对于谁代表国家财产所有权也有严重的分歧，一种观点根据宪政理论分析，认为国有资产所有权应由各级人民代表大会行使，政府行使管理权，企业行使占用、收益、使用的权利。而主导的观点认为，国有资产所有权应由政府代表，也有的主张直接由企业行使法人财产权。立法的难点还有城市房屋的财产权、开发商与业主的权利问题，农村土地承包权的财产权性质，这些都涉及私有财权的保护问题。 　　破产法：市场经济下的所有企业 　　第二热点是破产法的重新制定。企业破产法(试行)是在18年前颁布的，仅适用于全民所有制企业，一直试行至今。当年制定的法律带着鲜明的计划经济烙印，市场经济改革使中国企业制度发生了根本性的变化，破产法早就不能适应经济改革的需要。其实在该法制定后不久就一直有人呼吁制定统一的企业破产法，新的破产法1994年开始起草，经过10年的磨砺，这部破产法终于在去年10月提请人大常委会审议。此次提请审议的破产法草案是适用所有企业的破产法。对提交人大审议的草案仍有三大分歧：一是企业破产条件。过去的法律规定企业不能还债就可以破产，现在要不要增加规定企业“资不抵债”才能破产的条件，草案可能采取更严格的破产规定；二是职工劳动债权与抵押债权在破产清算顺序中孰先孰后，过去采取抵押、银行债务优先，常委会上委员们提出，应先偿还职工工资、保险等劳动债权；三是企业破产时破产管理人是由债权人委员会任命，还是由法院任命。草案采用由法院指定机构管理。 　　公司法：大幅降低公司的门槛 　　第三个公众关注的立法是公司法的大幅度修改。公司法是1994年7月1日颁布实施的，经过10年市场经济的发展，公司法严重不适应市场经济的需要。2005年2月底十届全国人大常委会第十四次会议审议了公司法修订草案。这是一次大规模的全面修订，但公司法修改最重要的是三个方面：一是关于公司资本制度的修改，草案中，大大降低有限责任公司的最低注册资本额(从50万元、30万元、10万元一律降低到5万元)。股份公司的最低注册资本额仍为1000万元，但设立时不再需要国务院授权的部门批准。允许一人有限责任公司存在，成立独资公司不再是国有企业特权。这几项的修改遵循使公司设立更加便利、门槛更加降低这么一个原则。放弃了不必要的管制，公司设立由审批制向登记制过渡，体现了鼓励投资、增进经济活力的立法意图。二是关于公司治理制度，更多则着意于修补漏洞，对各方利益予以均衡保护。对公司管理、监督制度作了完善，草案中扩大股东知情权范围，引入了独立董事制度，将对董事会、监事会、职代会的组成、职责、关系作了更明确的规定。 　　违法行为矫治法：人权与程序并行 　　第四个立法亮点是违法行为矫治法。劳动教养制度自1957年确立以来，对于处理轻微违法行为，维护正常的社会秩序，起到了重要作用。在社会发生巨大变革的情况下，该法已不合时宜。因此，该法案被提上了立法议程。该法的适用对象是：严重违法但没有构成犯罪的，具有轻微犯罪行为但不需要限制人身自由的这两种人。这次以违法行为矫治法取代劳动教养制度有一些重大的变化：首先，是做出处理决定的程序更为严格，特别是规定了被劳教人员寻求司法救济的申辩权。其次，是限制公民人身自由的期限缩短了，矫治时间最长不超过1年半，而在过去，劳教时间最长可达4年。再次是，对违法行为矫治的场所，实行半开放和开放式的管理。所有的违法行为矫治场所都将实行人性化管理。 　　治安管理处罚法：警察权力的监督与限制 　　第五个立法亮点应是治安管理处罚法。1986年制定的治安管理处罚法正在进行大规模的修改，2004年10月全国人大常委会对修改稿已经进行了第一次审议。新草案进一步规范了公安机关实施治安管理处罚的执法行为和执法程序。主要有以下新变化：一是扩大了受到治安管理处罚的行为和对象，单位违反治安管理也将受到处罚；增加了处罚的种类，有没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，以及吊销由公安机关颁发的许可证三种处罚；罚款处罚幅度大幅提高；新增加了一些强制措施；处罚程序得到进一步完善，根据行政处罚法的规定和法治原则的要求，草案完善了处罚程序方面的内容。该法草案在加强对警察权力的制约方面也做出了一些规定，如限制行政拘留最长不超过30天；对讯问查证人超过12小时应告知检察院；对不服处罚的可直接提起行政诉讼等。估计这个法律在通过前对如何进一步监督、限制警察权力会有更进一步的关注。 　　公务员法：引咎辞职有法可依 　　第六个立法热点应是国家公务员法。1993年由国务院颁布的《国家公务员暂行条例》已经试行了10年，去年12月，在此基础上制定的国家公务员法已经提请全国人大常委会审议并引起了广泛的关注，它必将成为今年立法的一大热点。该法修订有三大重要问题引起讨论：一是扩大了公务员范围，原来公务员仅指行政机关的工作人员，新法将履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员都列为公务员，党委、人大、政协机关的人员都包括了。二是公务员的工资、待遇问题。草案规定，公务员实行“与企业相当人员的工资水平基本平衡”很含糊，现在公务员收入差距太大，而且公务员增资没有法律程序、缺少透明度。三是规范和严格了对公务员的管理。如引入了引咎辞职制和限制辞职制等，草案还规定了公务员的15项纪律，对公务员不得拒绝执行上级指示等规定有不同的看法。 　　另外，个人所得税法修改对征税的起征点问题，审计法修改对审计责任的追究问题，紧急状态法涉及对公民宪法权利的限制和对政府授权问题，都会引起公众对这些法律的讨论和关注。