我省贯彻《居委会组织法》情况和社区建设开展情况

1990年1月1日《居委会组织法》施行，我省以强化居委会自治性质为重点，及时开展了学习、贯彻活动。1994年9月，省人大《实施办法》颁布后，省民政厅在全省全面启动了居民自治工作。1995年11月，省民政厅下发了《关于在全省开展创建省级示范居委会活动的通知》，要求各地深入开展创建活动，努力提高居委会整体工作水平。各级政府切实加强对居委会建设的领导，认真解决居委会建设中的具体问题和实际困难，促进了《居委会组织法》和《实施办法》的贯彻落实。

2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号），要求各地开展社区建设。文件指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的〖HTH〗居民委员会〖HT〗辖区。社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程”。随后，省委办公厅、省政府办公厅于2001年5月转发了《省民政厅关于在全省推进城市社区建设的意见》（豫办〔2001〕18号），就社区建设中的重点、难点问题进行了细化和明确。党的十六大提出了“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”，“加强公共服务设施建设，改善生活环境，发展社区服务，方便群众生活”的要求。推进社区建设是和贯彻《居委会组织法》密切相关的，其目的是要适应新形势下城市基层管理与服务的要求，加强城市基层政权和群众自治组织建设，探索有中国特色城市基层社会管理的新路子。2001年3月，我省把社区建设及其有关工作内容列入了全省“十五”计划纲要，省民政厅从2001年开始连续4年把社区建设作为全省民政工作的重点和年度工作目标考核的重要内容，确定了省级社区建设实验区，多次召开试点工作座谈会、经验交流会，推广各地先进经验。2001年7月，焦作市解放区、郑州市中原区的经验在全国社区建设工作会议上进行了交流。当年12月，我省有5个社区被中央文明办、民政部命名为全国文明社区。2002年7月，省民政厅在焦作召开了全省社区建设工作会议。2002年9月，焦作市解放区等6个区被民政部命名为全国社区建设示范区。为表彰先进，树立典型，1993年以来，省民政厅、省人事厅先后三次对全省164个先进居委会和90名先进居委会主任进行了联合表彰。

      (一) 积极开展居民自治，推进城市基层民主。扩大基层民主，是发展社会主义民主政治的基础工作。《居委会组织法》指出”居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，要“加强城市居民委员会建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设”。民主选举是搞好居委会工作，体现居委会自治性质，推进基层民主的基础性工作。《居委会组织法》实施以来，全省进行了4次居委会换届选举。总的看，民主程度一次比一次高，选举过程一次比一次规范。1991年底，省民政厅在郑州、洛阳等地，选择了一些工作基础较好的居委会，采取居民代表选举的方式，进行了换届选举试点。1994年9月《实施办法》施行后，全省多数地方进行了第二届居委会换届选举。1999年，在省民政厅的指导下，各地根据当地实际情况，分别采取居民代表或户代表的形式进行了第三届换届选举。2001年，国家民政部对南宁、武汉等地直接选举居委会干部的做法给予了肯定，我省也开始了直接选举的探索。焦作市解放区率先在全省全面推行户代表选举，并进行了直接选举试点。2003年，郑州市在全市居委会统一换届中，采取50%的社区的居委会干部由居民代表选举、30%由户代表选举、20%由选民直接选举的办法，将居委会选举形式扩大到户代表选举和直接选举，提高了居民的参与意识，扩大了城市基层民主。但目前全省多数地方仍采用的是居民代表选举的方式。

同时，省民政厅以培育居民社区意识、提高居民参与程度为努力方向，着力指导各地充分发挥居委会的作用，积极引导社区居民依法开展了自我管理、自我教育、自我服务，进一步强化居委会自治性质和管理、服务功能。在安全管理方面，依靠辖区居民，建立了楼院看护、巡逻值班等制度；在卫生管理方面，组织退休人员成立卫生保洁检查小组，加强卫生监督；在文化方面，组建了秧歌队、老年健身队、文艺协会等多种组织，丰富群众文化生活；在精神文明建设方面，开展了“五好文明家庭”、“遵纪守法光荣户”等评选活动，培养居民的道德法制观念;在完善公开办事制度，加强民主监督方面，不少地方对诸如低保对象的确定、低保资金的发放、集体资产的管理、居委会工作开展情况等涉及居民利益的事项，都直接向广大居民公开，接受群众的监督，取得了明显的成效。此外，漯河等一些地方已经开始了“民评官”的探索，较好地落实了十六大提出的“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法行使民主权利，管理基层事务和公益事业，对干部实行民主监督”的要求。

（二）强化基础，抓好组织和队伍建设。《实施办法》规定：“居民委员会成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，廉洁奉公，办事公道，热情为居民服务”。一个坚强有力的组织和一支高素质的队伍是做好居委会工作的前提。《居委会组织法》颁布施行后，我省以抓队伍、抓组织、抓规范为重点，大力加强居委会组织建设。1996年底，省民政厅在全省推广了漯河市源汇区加强居委会制度化、规范化建设的经验，有力地推动了全省居委会的组织建设。开展社区建设以后，全省各地围绕建立责权统一的社区式管理的目标，进一步加强了居委会组织建设。一是科学划分社区。开展社区建设以来,坚持以地域性、认同感为社区构成要素，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于居民自治的原则，对原居委会所辖区域作适当调整，以调整后的居委会辖区作为社区。据统计，1997年底，全省共有4043个居委会，居委会干部20098人。到2003年底，我省有居委会2868个，居委会干部14638人。整合后的居委会，扩大了规模，精干了队伍，较好地解决了规模小、管理成本高、资源不能共享等问题。二是普遍建立了以社区党支部为领导核心、以居委会为主体的新型社区组织体系，不少地方还根据需要建立了社区党建联谊会或协商议事委员会，形成了由楼院长、居民小组长、居民代表、社区志愿者队伍构成的工作网络。三是大力加强居委会干部队伍建设。一方面，通过换届选举，改善居委会干部的年龄和文化结构；另一方面，通过以会代训、举办培训班、参观学习等多种形式，加强对居委会干部的培训，提高了居委会干部的素质。开展社区建设以来，省民政厅在全省总结推广了郑州市二七区、焦作市解放区等地的经验。各地结合自己的实际情况，在依法选举产生居委会干部的前提下，通过招聘优秀大中专毕业生、选聘下岗职工和待业青年、留任优秀的原居委会主任、从街道办事处下派干部等多种形式，把那些政治素质好、有文化、会管理、热心为居民服务的优秀人才选拔到居委会工作岗位，使全省居委会干部队伍年龄结构得到了优化，文化程度、政治素质和组织能力得到了明显提高。据统计，全省已经整合的1672个居委会现有8829名干部，平均年龄41岁，其中高中以上文化程度7758人，占总数的87％。

（三）加大投入，大力加强基础设施建设。办公用房是居委会开展工作的阵地。《居委会组织法》要求，“居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决”。1997年底，全省4043个居委会中，有1219个居委会无办公用房，有1425个居委会办公用房面积在20平方米以下，为居民开展服务的设施基本没有。为改变这种状况，各地积极采取措施，努力拓宽资金投入渠道，加强基础设施建设。一是加大政府财政投入。郑州市市、区两级财政先后投入6300万元，在全市336个社区实施了“三个一”工程，即在每个居委会建一个警务室、一个医疗站、一个居民活动室。二是整合社区资源，借助各方力量加强基础设施建设。洛阳市充分调动民政、财政、体育、劳动等部门及区、街两级的积极性，使城区200个社区的活动和办公用房面积平均达到400平方米以上。新乡市鼓励社会力量投资社区基础设施，解决了社区基础设施建设资金不足的难题。三是出台了社区建设的优惠政策。安阳市认真落实有关政策，加强规划、建委、国土资源、房产等职能部门的监管和支持，解决已建、在建小区的社区办公用房。据不完全统计，1995年以来全省各地累计投入3亿多元，用于社区居委会办公室、服务站、文化活动室、警务室、医疗室的建设。到2003年年底，全省基本解决了居委会办公用房问题，不足30平方米的仅占总数的27%，其中居委会的办公用房面积在50平方米以上的占54.7%。

　（四）大力发展社区服务，不断完善社区功能。按照《居委会组织法》第四条“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”的要求，我省指导各地认真开展了社区服务工作。1995年，我省在国家民政部等十四部委《关于加快发展社区服务业的意见》（民福发〔1993〕11号）下发后，及时出台了十六厅局《关于加快发展社区服务业若干政策的规定》（豫民字〔1995〕10号），为社区服务业提供了工商、税务、计划、财政、金融、物价等多方面的优惠政策，以鼓励各级各方面兴办社区服务业，促进社区服务业的发展。1996年，我省成立了“河南省社区服务协调领导小组”，统一指导协调全省的社区服务工作。为加强对社区服务业的管理，1996年底省民政厅下发了《关于实行社区服务业认证制度的通知》，较好地促进了河南省社区服务业健康、有序的发展。为进一步扶持社区服务业发展，扩大就业，省财政于2003年投入3000万元，在全省5个省辖市进行社区服务业发展试点。各地也以居委会为依托，以满足居民群众实际需要为目标，建立健全区、街、社区三级服务网络，在原有面向下岗职工、老人、青少年、病残人康复等重点对象的无偿的福利性服务的基础上，开展了低偿的家政服务、求助服务、就业信息服务等，为居民提供了便利，解决了一部分下岗失业人员的就业，受到了群众的普遍欢迎。到2003年底，全省共建立各类社区服务设施2690个，社区服务网点15000多个，社区服务从业人员24497人。据不完全统计，1999年以来全省通过社区共介绍安置下岗失业人员95800人次。

与此同时，各级党委、政府有关部门也把社区作为平台，将工作深入到社区，把服务延伸到社区，丰富了社区建设内涵。如省文明委开展的创建全国文明社区活动，省综治委抓的“安全小区创建活动”，组织部门开展的社区党建活动，宣传部门开展的文化广场活动，相关单位组织的科教、文体、法律、卫生、警务等进社区活动，都收到了较好的效果。

当前，我省居委会建设和社区建设工作中遇到和存在的主要问题：一是《居委会组织法》和《实施办法》的一些条文已不适应形势发展的要求。如《居委会组织法》和《实施办法》都规定：居委会“一般在100户至700户的范围内设立”。但是，随着城市建设的发展，原来按户数而不是按照社区要素设立的居委会，其管辖范围过小、资源难以共享等问题逐步显露，已不适应目前城市管理的客观需要。按照民政部的要求和我省实际，居委会管辖规模在1500户左右是比较合适的。再如，党的十六大提出了物质文明、精神文明、政治文明协调发展的要求，而《居委会组织法》和《实施办法》关于促进城市物质文明、精神文明建设的提法也就需要做相应的修改。二是有的地方从办事处下派工作人员到居委会工作，没有按照《居委会组织法》的要求进行选举，直接由办事处任命，群众有意见。三是有些地方政府有关部门把应由部门完成的工作以行政手段压给居委会，导致居委会行政化倾向严重，影响了自治功能的发挥。四是由于财政投入不足，社区建设经费没有固定来源，造成这项工作推进缓慢。《实施办法》规定：“居民委员会的工作经费和居民委员会成员的生活补贴费，应当得到保证。居民委员会所需的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付。居民委员会成员的生活补贴费，应当随着当地经济发展情况适时调整。”但目前全省不少地方落实得不够好，居委会干部补贴最低的每月只有一百多元，办公经费每月只有几十元，造成居委会干部队伍不稳定。

针对上述存在的问题，我们建议：

（一）适时修订我省的《实施办法》。针对工作中反映出来的一些问题，我们将认真做好调查研究，为修订我省《实施办法》做好前期准备工作，待《居委会组织法》修订后，尽快修订我省的《实施办法》。

编辑：河南人大网编辑部