关于《郑州市建设工程施工安全管理条例》的说明
———２０１５年９月２２日在河南省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议上
郑州市人大常委会副主任 范强
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受郑州市人大常委会委托，现就《郑州市建设工程施工安全管理条例》（以下简称《条例》） 作如下说明，请予审议。
一、制定《条例》的必要性
建设工程施工安全不仅是工程质量和效益的前提，而且直接关系到人民群众生命财产安全。近年来，随着我市城镇化建设的全面推进，建设工程体量大幅增多，建筑从业人员快速增加，目前我市建设工程多达２０００余项，从业人员超过８０余万人。同时，超高层、大跨度、地下盾构等结构复杂项目日益增多，新技术、新工艺、新设备和新方法不断应用，建筑业安全生产面临许多新挑战，施工安全管理显得尤为重要。
据我市２０１４年度统计数据显示，建设工程领域安全事故比例占全市生产安全事故的８０％，且呈现增高趋向，给我市建设工程的顺利开展带来不容忽视的影响，监管形势严峻，亟需地方性法规规范。主要表现为：一是我市在建设工程安全管理方面的制度建设层次不高，与上位法的衔接存在缺失。二是建设工程施工不断出现新情况、新问题，需要加以规范。例如：建设单位、施工单位、监理单位配备的安全管理人员数量与工程开工规模严重不匹配，兼职多个工程项目的现象突出；建设工程施工机械设备数量大大增加，机械设备事故多发；对从事危险性岗位作业人员缺乏强制性措施等问题。三是近年来我市通过制定各类规范性文件，在建设工程施工安全管理中总结了不少行之有效的管理手段，需要通过地方性法规予以固定和推广。
总之，为了加强建设工程的施工安全管理，保障人民群众生命财产安全，减少安全事故的发生，制定地方性法规是必要的，也是迫切的。
二、制定过程和依据
２０１４年底，郑州市人大常委会将制定《郑州市建设工程施工安全管理条例》列入２０１５年度立法计划。２０１５年６月， 《郑州市建设工程施工安全管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》） 经市人民政府第２８次常务会议研究通过。６月底，郑州市十四届人大常委会第十次会议对《条例（草案）》进行了第一次审议。会后，常委会又做了大量的调研论证等相关工作：召开专家论证会听取专家学者的意见；在《郑州日报》和郑州人大网站全文公布，公开征求社会各界意见；将草案修改稿报省人大常委会法工委征求省直有关部门意见；向市政协、各县（市、区） 人大常委会、郑州航空港经济综合实验区、郑东新区及各开发区管委会发函征求意见；组织多次座谈会，征求市民群众、人大代表、市直相关部门和基层单位意见。同时召开表决前评估会，就《条例（草案）》文本质量、出台时机、可操作性、出台后的经济和社会效益等方面进一步论证。８月２８日，《条例》经郑州市十四届人大常委会第十一次会议审议通过。
在《条例》制定过程中，我们主要依据了《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国特种设备安全法》、国务院《建设工程安全生产管理条例》、《河南省安全生产条例》等法律、法规，以及国务院、住房和城乡建设部相关规定。同时还参考了北京、上海、天津、杭州、重庆、成都等城市的地方立法经验。
三、需要说明的几个问题
（一） 关于原则与机制
《条例》结合《中华人民共和国安全生产法》“安全第一、预防为主、综合治理” 方针，增加了“以人为本” 的服务理念，规定施工人员危及安全时停止作业的权利、恶劣天气施工人员安全保障等现场管理要求。为落实原则，进一步建立企业负责、职工参与、政府监管，行业自律、社会监督的机制。企业负责主要表现在明确勘察、设计、建设、监理、施工主体责任；政府监管主要表现在通过规定完善施工安全监督体系来总体把握；社会监督主要表现对建设工程施工安全违法行为举报和投诉等方面作了规定。
（二） 关于适用范围
鉴于我市建筑市场涉及的行政管理部门较多，建设行政主管部门主要负责一般性建设工程的行业管理，水利、交通、电力等专业建设工程另由其他行政主管部门负责，法律法规也有相应规范。基于此， 《条例》规定： “水利、交通、电力等专业工程的施工活动，法律、法规另有规定的，从其规定。” 以明确建设工程施工安全监管职责范围，便于实际操作，同时也符合住房和城乡建设部有关规范性文件精神。
（三） 关于施工安全主体责任
为落实承担建设工程相关安全生产责任， 《条例》结合建设工程安全管理中存在的主要问题，在第二章将各类与建设工程安全生产有关的参与主体都纳入管理对象范围，分别对建设单位、施工企业、监理单位、勘察单位、设计单位、出租单位、检测单位的安全管理职责作了具体规定。为服务弱势群体，有效保障作业人员的基本权益，《条例》对施工企业的工伤保险和意外伤害保险也作了相应规定。同时，为强化施工安全管理体系，对勘察、设计、设备出租单位、检测单位以及从事建设工程安全生产评价、监测、审计等相关业务单位的安全责任也予以了明确。
（四） 关于施工现场安全管理
施工现场安全责任是建设工程施工安全的重要组成部分，也是施工安全监管的重点环节。《条例》主要从以下几个方面予以规范：一是明确施工企业和安全管理人员责任。二是明确施工人员权利和义务。强调施工人员享有接受安全教育培训、保障健康安全的工作环境、拒绝违章作业和举报投诉等权利；履行遵守规章制度和操作规程、服从管理、正确使用安全防护用品及机械设备等义务。三是通过具体的现场管理要求，有效提升施工现场安全管理水平。四是对高处作业吊篮、环保作业、三区分设、临时用电等进行规范。
（五） 关于监督管理
《条例》结合我市建设工程施工安全实际，规定主管部门对施工安全的监督管理措施，主要包括办理安全监督手续和实行现场监督检查。一是明确行业主管部门、安全监督机构的安全监督监察责任。二是规定相关部门实行现场监督检查有权采取的措施。为保障被检查者的权利， 《条例》明确监督检查时不得影响被检查单位的正常生产经营活动。三是规定事故应急预案监督管理，强调城乡建设行政主管部门及建设安全监督机构对应急救援工作的指导检查责任。四是规定充分运用信息化手段电子执法，实现信息适时共享。五是为形成高位立体化管理格局，明确建立全市施工安全生产标准化综合考评制度，并前瞻性地接轨征信体系建设。
（六） 关于法律责任
《条例》分别针对建设单位、施工企业、监理单位等违反本条例的行为规定相应的法律责任，由城乡建设行政主管部门依法行使处罚权。同时，对于其他法律、法规已有处罚规定的，本条例不做重复规定。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，以上是《条例》有关问题的说明，希望《条例》能尽快出台，为我市建设工程施工安全管理提供有力的法制保障。
以上说明，连同《条例》，请一并审议！