关于《河南省人民代表大会常务委员会关于修改〈河南省实施中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法办法〉的决定（草案）》的说明
———２０１４年１１月３０日在河南省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议上
河南省人大常委会法工委副主任 曹新博
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受主任会议委托，现就《河南省人民代表大会常务委员会关于修改〈河南省实施中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法办法〉的决定（草案）》（以下简称《决定（草案）》） 的有关情况，作如下说明：
一、修订《办法》的必要性
《河南省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》（以下简称《办法》） 于１９９３年８月制定，１９９６年１０月、２０１０年７月进行了两次修订。《办法》的颁布实施，对我省代表工作的开展起到了规范和指导作用，为人大代表依法执行代表职务，参加行使国家权力提供了法制保障。但是，随着经济社会和社会主义民主法制建设的发展，我省代表的构成、履职的环境等都发生了较大变化，代表履职过程中也出现了一些新情况、新问题，如个别代表履职不够积极主动、一些地方代表的知情权得不到落实、代表履职经费保障困难等，这些都影响了代表作用的发挥，亟需予以规范。２０１０年１０月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》。新修订的《代表法》，进一步明确了人大代表的权利和义务，细化了人大代表的履职规范，加强了对人大代表履职的保障，强化了对人大代表的监督。由于《代表法》改动较大，有必要结合我们省的实际， 依据新修订的《代表法》对《办法》作相应修改。
二、《决定（草案）》的起草过程
今年以来，省人大常委会根据党的十八届三中全会“要进一步创新立法方式，健全立法起草机制，提高立法质量” 的会议精神和郭庚茂书记在全省立法工作会议上提出的“采取委托、联合起草等方式拓展法规起草新途径” 的要求，积极探索新的立法方式，成立了以李文慧副主任为组长的地方性法规委托起草领导小组，并将修订《办法》作为委托项目。按照领导小组的要求，法工委、选工委对各省辖市人大常委会的机构设置、人员和工作情况进行考察后，经领导小组研究，将《办法》修订草案的起草工作委托给南阳市人大常委会。今年７月初，南阳市人大常委会接受委托后，及时成立专题起草小组，并在广泛收集基层人大和各级人大代表及有关方面意见和建议的基础上，组织起草了《决定（草案）》的初稿。随后，法工委、选工委就《决定（草案）》初稿赴南阳、安阳、周口等地人大及相关基层单位采取召开座谈会、个别走访等方式听取意见，并在此基础上，疏理出有争议的问题，如乡级人大主席团的设置、提请许可机关的界定、各类新区开发区代表的工作规范等。根据领导小组的研究意见，法工委一方面向全国人大请示汇报，另一方面，会同选工委对《决定（草案）》反复论证，多次修改，于１０月中旬形成了《决定（草案）》征求意见稿，印发各省辖市人大常委会、省直有关单位和省级人大代表，并通过网络和报刊等向社会广泛征求意见。同时，赴陕西、山西、湖南、湖北等地学习考察，又先后到新乡、长垣、卫辉等市县深入调研。１１月初，根据各方面反馈的意见和实地调研了解的情况，法工委会同选工委和南阳市人大常委会对《决定（草案）》征求意见稿作了进一步的研究修改。１１月６日，法工委召开办公会， 对修改后的《决定（草案）》征求意见稿进行了逐条研究，形成了目前的《决定（草案）》。１１月１９日，法工委就《决定（草案）》有关情况向主任会议作了汇报。主任会议决定将《决定（草案）》提请常委会本次会议审议。在《决定（草案）》起草过程中，注意把握了以下原则：一是坚持法制统一。对现行《办法》中不违背上位法的条款予以保留，对与上位法规定不一致的，根据上位法的规定进行了修改。二是突出地方特色。近年来，我省各级人大对代表工作都很重视，并结合本地实际，进行了不少有益的探索，积累了许多好的经验和做法，如建立联系代表制度、以代表小组的形式组织代表活动等，这些在《决定（草案）》中均作了规定。三是增强可操作性。根据调研的情况和各方面提出的意见建议，对《代表法》规定比较原则的内容，如议案的办理，代表闭会期间的活动等，结合我省实际进行了细化。
三、需要说明的几个问题
（一） 关于代表议案的内容依法提出议案，是代表在人民代表大会会议期间的一项重要工作，是代表参与管理国家事务的重要途径。近年来，议案工作普遍受到人大代表的重视，代表提出议案的积极性不断提高，议案数量逐年增多。但是，由于现行有关法律法规对议案内容规定的不够明晰，致使议案质量还有待进一步提高。为解决这一问题，《决定（草案）》对议案的内容进行明确，主要包括以下五项：一是保障宪法和法律在本行政区域内遵守和执行的事项；二是制定、修改、废止或者解释地方性法规的事项；三是由本级人民代表大会及其常务委员会讨论决定的重大事项、人民群众普遍关心的重大问题；四是对本级人民政府、人民法院、人民检察院实施监督的事项；五是本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的其他事项。
（二） 关于代表建议、批评和意见的办理
代表围绕政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题，在深入调研的基础上提出建议、批评和意见是人民群众当家作主的重要形式，也是畅通民主渠道、反映民意的重要手段。从调研的情况看，相关单位对代表的建议、批评和意见都很重视，普遍建立健全了办理的责任制，严格了办理的程序，办理工作的效率和水平也在不断提高。但也有代表反映，一些单位在办理过程中存在着重视不够、敷衍推脱、程序式答复等问题。建议对提高代表建议、批评和意见的办理质量作出进一步规定。我们经过认真研究，采纳了这些建议，在《决定（草案）》中要求“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇人民代表大会主席团对各承办单位办理代表建议、批评和意见的工作进行跟踪监督，注重提高代表建议、批评和意见的办理实效”，同时规定“代表对答复不满意的，本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇人民代表大会主席团责成有关机关和组织重新办理后再作答复”。
（三） 关于代表活动的方式和内容
代表小组是人大代表在闭会期间开展活动的基本形式。目前，我省各省辖市已按照代表的意愿和便于组织活动的原则，采取各级人大代表联合或者单独编组的形式，将代表编成了若干小组，并以走访、座谈会等形式，深入基层，深入群众，倾听群众的要求和呼声，及时向有关部门反映群众的意见和建议。有的地方还建立了“代表活动之家”，为代表活动搭建平台、创造条件。为进一步规范代表小组的活动，使活动内容更丰富，成效更显著，联系人民群众的优势发挥得更充分，《决定（草案）》作出以下规定：一是代表小组可以由本级代表单独编组，可以同上级、下级代表联合编组或按代表所属系统、行业编组；二是代表小组应当建立活动制度，制定活动计划；三是代表小组要有活动场所，建立代表活动室，配备必要的学习资料和办公设施。四是代表小组应当围绕学习宣传宪法法律、调查研究人民群众关注的热点难点问题、听取和反映人民群众的意见和要求、交流代表履职的经验和做法等内容开展活动。
（四） 关于代表人身自由的保护
人大代表的人身自由是其依法执行代表职务的首要条件。《代表法》和有关法律规定：非经本级人民代表大会主席团或者本级人民代表大会常务委员会许可，不能对人大代表采取限制人身自由的措施。从这一规定看，对人大代表采取限制人身自由措施许可的主体是本级人大主席团或者人大常委会，不包括人大常委会主任会议。关于许可的法律规定十分严格，其目的是防止有关机关或者个人利用公权力对代表依法执行代表职务的行为进行打击报复。为使人大代表不受非正常的司法因素干扰，不受非公正的人身自由限制，保证人大代表依法开展代表工作和进行代表活动。根据代表法的规定，删去了现行《办法》中“在人民代表大会常务委员会闭会期间，如果是因为现行犯必须逮捕而又不能立即召开常务委员会会议时，可以先由主任会议许可，再由主任会议提请下次常务委员会会议确认” 的内容。同时根据我省工作实际对提请许可的机关、提请许可的程序等作了进一步细化。
（五） 关于代表联络机构的设立
根据地方组织法第五十三条关于“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构” 的规定，按照十八届三中全会关于“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系” 的要求，结合我省实际， 《决定（草案）》增加了“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会应当设立专门的代表联络机构，作为本级人民代表大会常务委员会的办事机构” 的规定。
此外，还对代表知政知情权的保障、对代表的监督等进行了规定，并作了一些文字和技术方面的修改。
以上说明和《决定（草案）》，请予审议。