关于检查《河南省高速公路条例》及其相关法律法规贯彻实施情况的报告

———２０１３年９月２４日在河南省第十二届人民代表大会

常务委员会第四次会议上

河南省人大常委会执法检查组

省人大常委会：

根据省人大常委会２０１３年监督工作计划的安排，今年６月至９月中旬，省人大常委会组成执法检查组对《河南省高速公路条例》（以下简称《条例》）及其相关法律法规的贯彻实施情况进行了检查。

现将这次执法检查的主要情况报告如下：

一、执法检查工作的总体情况

这次执法检查主要做了以下工作：６月４日，省人大常委会第１０次主任会议研究通过《河南省人大常委会关于检查〈河南省高速公路条例〉及其相关法律法规贯彻执行情况的实施方案》（以下简称《实施方案》），确定了检查的重点和“统一部署、分级实施、上下联动” 的组织原则，省、省辖市人大常委会分别组织检查组开始检查工作。６月２６日，按照上述《实施方案》，省人大常委会执法检查组召开了动员培训会议，对省级执法队伍和省辖市人大财经（城建） 工作机构负责人、参加检查的人大代表进行了动员和相关法律法规知识的培训。发放“人大执法检查工作指导规范” 读本，统一规范了省、省辖市两级人大的执法检查工作。８月２日，省人大常委会副主任张大卫主持召开了执法检查组第一次全体会议，听取了省交通运输厅、公安厅、发展改革委、国土资源厅、审计厅、安全监管局、省法院、省检察院自查自纠情况的汇报。８月２７日至２９日，在常委会副主任王保存带领下，执法检查组对省高速公路联网监控收费通信公司、省高速公路路警联合指挥中心（１２１２２高速公路客服电话中心）、收费还贷中心圃田路政大队、高速交警总队二支队、省高速交警总队、郑州北服务区等单位的执法或服务情况进行了检查。然后分两组对南阳、平顶山、信阳、许昌四市人大常委会执法检查的情况和辖区内执法队伍的执法情况进行了了解。在四市专门召开４个座谈会，听取人大代表、客货运输企业、不同投资主体的高速公路运营管理单位、省辖市路政管理机构、高速交警、高速公路沿线乡镇领导等方方面面的不同意见和建议。２９日下午，执法检查组召开第二次全体会议，汇总检查中发现的问题和建议，确定执法检查报告的框架和基本内容。此外，执法检查组还对省交通运输厅、公安厅近年来出台的涉及高速公路管理的规范性文件进行了审查，对下属执法队伍的执法人员进行了法律法规知识的考试。

通过上述工作，执法检查组基本上掌握了《条例》及其相关法律法规实施的情况，发现了《条例》及其相关法律法规实施中存在的突出的和带有普遍性的问题，以及《条例》本身存在的需要修改完善的主要问题。１８个省辖（直管）市人大常委会高度重视，均组织了本行政区域内的执法检查工作，提交了较高水平的执法检查情况的报告。省交通运输厅高速公路管理局和公安厅高速交警总队态度端正，主动要求检查，积极自纠整改，合理表达诉求，客观地向省人大执法检查组积极反映困扰他们多年自身无法解决的问题。新闻媒体（特别是新媒体）主动参与，发表了大量资讯和新闻，Ｇｏｏｇｌｅ、百度上可以搜索到超过５２７万余条的相关文字、图片、视频资讯，法制网、中国人大网及各大国内新闻门户网站和凤凰网、联合早报网等境外网络对此进行了传播和评价。这次执法检查，基本上实现了《实施方案》确定的目的，达到了预期效果。它再次表明，执法检查是人大开展监督工作的基本形式，是贯彻“依法治国” 方略的重要方式，是反映社情民意、维护人民群众根本利益的重要途径。对于督促和支持依法行政和公正司法，推动法律法规的有效实施，宣传普及法律法规，促进法律法规的修改完善，具有重要作用。

二、取得的成效

从检查的情况看，各级人大、政府、法院、检察院及有关企事业单位，对贯彻实施《条例》及其相关法律法规，是认真负责的，在宣传教育、完善配套规章、规范执法行为、处置违法行为等等方面做了大量工作，《条例》及其相关法律法规的实施取得明显成效。推动、保障了我省高速公路事业的快速、健康发展。在《条例》及其相关法律法规的规范、推动、保障下，我省高速公路事业取得的主要成绩有：

１、高速公路建设实现跨越式发展。近年来，河南高速公路事业飞速发展，通车里程连创新高，截至２０１３年８月底，通车总里程由《条例》颁布时的２６００公里发展到了５８３０公里，连续７年保持全国第一；高速公路密度达到３４９公里／百平方公里；在全国最早建成了“一网相连” 的高速公路收费网络，实现了省内一卡通；包括京港澳、连霍国道主干线河南段等重点路段在内的３２２６公里高速公路实现了全程电子视频监控；１８个省辖（直管）市全部实现高速公路连接，所有县（市） 基本实现２０分钟上高速公路，形成了以郑州为中心、纵贯南北、连接东西、辐射八方的高速公路网络。

２、行政管理和服务水平不断提高。全省高速公路管理部门和经营单位，按照“管理争第一、服务创一流” 目标，抓品牌，树形象，创特色，管理水平不断提高，服务质量不断进步。主要体现在：“一体化” 创新管理促进了高速公路管理和服务工作的统一，保障了管理和服务水平的不断提高；养护管理“精耕细作” 路面平整度提高、桥头跳车现象减少，绿化效果改进，标志标牌整改到位；保通服务水平、能力、效率提高，高速公路路政与公安交警部门“联合指挥、联合巡逻、联合执法、联合施救” 的工作机制初步建立，与气象部门合作的气象预警机制开始起步，与电台、微博等网络媒体合作的路况信息发布机制运行良好，与邻省合作实现了资源整合和信息共享，路政便民服务水平有所提高，增强救援能力实现突破，重大活动、节假日、恶劣天气全省高速公路保通任务基本完成；服务区管理有效提升，全面推进ＩＳＯ国际标准化认证，编制出版标准化《从业人员培训教材》，服务质量过程控制显著加强；行业管理政策科学有序，引领行业有序发展； “三基建设”、“十佳服务区”、“互学互比”、“星级服务区” 等创建活动扎实推进，争先创优，比学赶帮氛围浓厚；基本实现了公共设施完善、环境卫生整洁、管理服务优质、安全保障到位，并且积极履行社会责任，体现服务属性，展示了河南的良好形象，赢得了交通运输部的肯定；通行费管理水平不断提高，稽查力度不断加大，治理逃费车辆效果明显，实施计重收费模式转换比较成功，严重超载超限受到有效遏制，通行费“跑冒滴漏” 现象减少、征收额度持续增长，联网收费制度和操作得到规范，通行费资金风险得到防范，不同投资主体的合法权益得到保护；承担社会责任效果显著，积极支持“畅通郑州” 工程建设，对郑州籍小型客车行驶郑州绕城高速公路实行通行费免缴政策，缓解了郑州城区的交通拥堵，实行重大节假日小型客车免收通行费措施，为社会公益服务作出了应有贡献；智能交通达到了新水平，自动发卡机、银联卡收费基本普及，不停车收费（ＥＴＣ） 系统逐步开通，１２１２２高速公路全省统一客服电话初步建成运转。

３、交通安全管理水平不断提高，安全形势逐年好转。全省各级高速交警部门紧紧围绕“秩序好、事故少、路畅通、人平安” 的工作目标，深入推进“文明交通行动计划”，严查大型车辆违法占道、“三超一疲劳” 等严重交通违法行为；狠抓事故预防工作，治安防控成绩显著，科技强警稳步推进，高速公安智能卡口系统的作用初步显现；严格按照《条例》及其相关法律法规，规范执法行为，全面提升管控、服务水平。统计数据显示，自２００９年开展大型车辆违法占道专项整治以来，我省高速公路车辆通行效率提高近３０％，事故起数下降２９.３％。全省高速交警联合安监、交通运输等部门对违法现象严重的运输企业负责人开展约谈，并在新闻媒体上曝光，全省已有１４０余家运输企业被约谈，１０００余名违法驾驶员及车主受到处罚，严格追究涉嫌构成重大责任事故罪的客运企业及有关责任人刑事责任。建立客车违法动态管理机制，采取客车违法有奖举报、交通安全信息员、民警便衣跟车、蹲点拍摄取证等多项管理措施，拓宽客运车辆监管渠道和方式。２０１２年以来，总队直接受理群众举报客车违法１９５６起，奖励现金４０.５万元。全面排查安全隐患。对全省高速公路指示标志模糊、标牌安装错误、标线不清晰的路段，以及２０１１年以来同一路段发生３次以上交通事故的现场２公里以内路段进行排查整治，并协调高速公路运营管理单位升级改造高速公路弯道、坡道中央隔离护栏，确保没有“盲点” 和“死角”。２０１２年以来共排查出隐患点段１２９处，１０６处得到整改，整改率达到８２％；根据事故发生情况，共排查出团雾多发路段２０处，目前正在积极整改。通过全省高速交警的不懈努力，全省高速公路交通安全形势总体平稳，高速公路通行秩序明显改善，交通事故四项指数稳中有降，通行效率显著提高。

三、存在的主要问题

１、高速公路行政管理体制不健全。

随着我省高速公路的快速建设，高速公路的发展已由以建设为主转向以服务、管理、经营为主。但目前我省高速公路行业管理力量薄弱，高速路政、高速交警管理体制不顺，条块分割，不适应高速公路“全封闭、车速快、互联互通” 的特点，行业管理水平受到很大制约。主要表现为：

（１） 行业管理机构架构长期不到位。２００５年省编委就已下文设立交通厅高速公路管理局，作为经省政府授权，行使全省高速公路行业监管职能的机构。８年来，我省高速公路通车总里程由２６７８公里增加到５８３０公里，工作任务日益繁重，但高速公路管理局内部机构建设迟迟不能突破，表现在领导班子不健全，主要领导长期缺位，养护、服务区、安全监管等内设机构长期缺配，人员编制太少，行业管理力量薄弱，无法适应管理工作需要。

（２） 高速公路路政管理体制较乱。高速公路路政管理体制比较混乱，“正规军” 有两支：一支是河南省高速公路路政管理总队，有牌子没机构和人员编制，另一支是１８个省辖市市级征稽机构人员转岗而来，有执法资格，但因经费、装备困难等因素，工作开展困难，许多没有上路执法。“非正规军” 有多支：一支为省高发公司、中原股份公司等国有或国有控股企业的路政队伍，这支队伍组建较早、装备精良、训练有素，一直履行着应该政府部门履行的路政管理职能，另几支是民营投资主体组建或聘用的。如信阳市５５２公里高速公路上有３类１２支路政队伍。由于这几支队伍人员身份不统一，机构设置不同，管理主体不同，造成职权交叉、资源分散、多头管理，无法发挥整体优势，严重制约了执法管理服务水平。

（３） 高速交警管理条块分割、体制不顺，警力不足，经费困难。虽然省里设立了高速交警总队，但管理路段仅５００多公里，很难统一指挥协调全省高速公路的安全管理工作。省辖市高速交警机构设置各市不一，有直属市局的高速交警支队，有隶属于交警支队内的高速公路管理处，有隶属于交警支队的高速交警大队。全省高速交警横向纵向联系均不强，形不成“一盘棋”的统一、高效协同机制。这种体制既不符合公安部“集中、统一、高效、特管” 的要求，也严重影响了高速公路安全管理的效率和服务水平。此外，省辖市高速交警警力不足，经费难以保障等情况比较严重。如高速交警济源大队管理９９公里山区高速公路，正式民警只有４人；驻马店高速交警支队管辖４３０余公里，正式民警只有２２人。均远远低于公安部要求的０.５—１.２人／公里的标准。一些地方经费保障不力，靠高速交警向企业“化缘” 生存和运转。

２、部分高速公路运营效益不高

（１） 政府还贷性和国有企业经营性的一些高速公路经营主体负债过重，效益不高。截至到６月底，我省属于政府需还贷高速公路债务总额９３６亿元。交通运输厅属国有高速公路债务总额８８１.８亿元，负债较重、融资难度加大、债务风险增大。经营效益不乐观，不少项目通车后，运营效益（车流量、通行费收入等） 普遍低于项目可行性报告预测数额，而成本支出普遍超过项目可行性报告预测数额，亏损较为普遍。如郑尧高速２００８至２０１０年，亏损额分别达到４００４５万元、３５４５１万元、２６５９５万元。

（２） 免费车辆种类过多，免费金额过高，依法收费法规亟待完善。２０１２年全省高速公路免收通行费２１８９３８.８４万元，其中，依据法律、行政法规、地方性法规免收１７７８０８.０１万元，依据国家政策免收３３１９４.１２万元，节日免收５７４５.９４万元，地方政策免收２１９０.７７万元。主要表现在国务院《收费公路管理条例》和我省的《条例》对高速公路免费车辆仅有６类（军队车辆、武警部队车辆，公安机关在辖区内处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的制式警车，以及经国务院交通主管部门或者省级人民政府批准执行抢险救灾任务的车辆，运输联合收割机（包括插秧机）的车辆），但在实际执行过程中，政府有关部门将免费车辆扩大至１０种以上（运输鲜活农产品的“绿色通道”车辆、重大节假日小型客车、地方政府重大活动或会议车辆、悬挂“警” 牌的本省各类警车、普通邮政车辆、森林消防、黄河防汛等）。此外，个别地方和部门在举行重大活动、迎接上级检查时擅自提高警卫等级，强行要求收费站对车辆进行免费。此外，现行法律法规对逃费违规违法行为没有明确的处罚规定，部分运输户法制观念淡薄，个别违法车辆闯卡等逃费违法行为和现

象时有发生。

（３） 服务区经营性项目开放程度不够，未能与社会市场融合，多样化、个性化服务功能缺乏，高速公路产业化水平不高，路域经济起步不快。主要表现在相当一部分服务区仅仅满足于提供停车、休息、餐饮、如厕等基本服务功能，忽视开发关联产业，思想长期停留在封闭式服务区的建设和经营上，不敢探索开放式服务区的建设和经营。经营性项目市场不够开放，社会知名品牌进驻服务区的比例甚微，各类业态专业化程度不高，未能与社会市场真正融合，滞后于社会服务业的发展进程。服务区公共设施等免费服务项目的建设、维护、管养经费不足，导致部分服务区公共设施不能满足司乘人员的实际需要。

３．交通违法行为居高不下，安全形势不容乐观，文明执法和执法监督工作有待进一步提高。统计数据显示，今年１—７月，仅全省高速交警查处的各类交通违法行为就达１１１.２３万起（其中，大车占道１１.１５万起，客车违法１.８２万起，超速违法５６.３２万起），发生各类交通事故２９６０起，死亡１００人；２０１１年以来，全省高速公路共发生４起１０人以上重大交通事故（死／伤人数分别为１６／２５、４１／６、１１／１４、１３／０），高速公路事故起数占全省安全生产事故起数和死亡人数的比例有增大苗头；一些地方没有将高速交警相关经费纳入预算，以罚款抵经费，罚多返多，罚少返少；一些高速交警部门偏重处罚，对固定测速设施的地点、区间测速的功能宣传公示不够，对轻微超速和初次超速缺乏警示、警告，群众意见较大。政府计量管理部门对测速设施准入审查和年检力度不够，群众对拍照取证执法疑议、异议较大。

四、几点建议创新发展观念，用领导方式的转变推动我省高速公路发展方式的转变，实现高速公路事业由外延式发展向内涵式发展的根本改变，打造河南高速公路经济的升级版。

１.进一步加大宣传《条例》力度，增强依法规范高速公路规划、建设、养护、运营、管理的法制意识。省政府及有关部门要适应我省高速公路以建设为主向管理、服务为主转变的实际，切实按照《条例》规定，转变观念，拓宽思路，在高速公路的规划、建设、养护、运营管理方面，兼顾高速公路的发展与节能减排、节约资源、保护环境，推动河南低碳高速公路体系的形成，兼顾高速公路的社会效益、经济效益和环境效益。

２.理顺高速公路路政管理、交通安全管理体制。省政府及有关部门要专题研究解决高速公路行业管理的机构、职能问题，解决长期以来存在的机构虚置、职能缺位、管理和服务难到位的问题；要抓紧解决高速公路路政管理的混乱状况和高速交警体制条块分割的现状。目前，兄弟省高速公路路政管理体制已经有比较成熟的经验，全国２８个成立高速交警管理机构的省（自治区、直辖市）中，实行条管的已达１７个，实行条块结合管理的有４个。要借鉴外省经验，尽快建立适应高速公路特点的“统一、精干、高效” 的高速路政和高速交警管理体制。

３.建立健全高速公路执法保障机制。按照现行财税体制，高速公路收益主要归省级。省政府及有关部门要按照事权与财权对称的原则，贯彻落实《国务院加强道路交通安全工作意见》第二十八条和《条例》第十九条的规定，根据省辖市高速公路通车里程、机动车增长等情况，制定全省统一的高速路政、高速交警保障政策，将二者的人员编制、经费保障、装备配备标准，纳入省级财政预算，实行专户储存、专帐管理、专款专用。

４.继续推进高速公路的投融资改革和经营管理改革。省政府及有关部门要研究改善投融资结构，狠抓项目建设期的项目法人资本金到位率，防止银行贷款严重超可行性研究报告，降低资金成本；要研究高速公路盈亏平衡、肥瘦搭配问题，防止优良资产路段到期停止收费后，豫西山区等亏损路段出现融资困难，造成资金链断裂；要从严监管国有高速公路经营单位，提高经济效益，提高收费还贷的水平，杜绝超范围免征通行费，增效减亏，减轻债务负担，避免收费期满后留下巨额债务。

５.严格高速公路的收费管理。省政府要研究清理没有法律法规和国家政策依据的免费车辆种类，严禁任何单位乱开免费的口子，遏制特权思想，维护国家利益和民营投资主体的合法权益。要加强收费期和收费权管理研究，考虑河南地处中原，过境车辆占比较大的实际，不能随意让步利益。要尽早研究连霍高速等部分优良资产路段收费期即将期满的问题和“鲜活农产品绿色通道”、节假日小车免费通行民营投资路段的补偿问题，找到符合我省实际、于法有据、社会认可的变通办法。有关地方和部门要从自身做起，切实维护企业合法权益，不得随意要求免费通行。

６.重视高速公路社会性、公益性作用。省政府及有关部门，要继续重视高速公路的规划建设，加快构建中原经济区综合交通体系；要解决好中原经济区的互联互通问题，和周边省份的互联互通问题；重视西部薄弱地区的高速公路建设和沿淮快速通道建设；解决好多种运输方式快速联程联运；处理好高速公路规划、建设过程中的占地、压矿问题；兼顾工程建设与沿线群众利益问题，依法维护沿线群众的合法权益；持续治理长期拖欠工程款、农民工工资及征地拆迁过程中损害农民利益等现象。

７.健全应急处置机制。省政府及有关部门要重视高速公路应急机制的建立和健全；整合路政、交警、急救、快速勘验和事故处理、救援、清障、消防、气象等资源，尽早建立一个号码对外，全路网统一、高效、公益、人道的高速公路信息服务和救援体系。解决目前施救、清障费用偏高，社会反映强烈的问题。

８.创新高速公路运营模式。交通运输及有关部门要在信息化、规范化、标准化上下大功夫，为高速公路运营管理打好基础；要调研借鉴先进省份和西方发达国家的经验，理顺体制机制，促进高速公路产业化发展，大力发展路域经济；要开放服务区经营性项目市场，引入社会知名品牌，加快与市场融合；要创新思路，转变观念，引进邮政、现代物流、仓储式超市、文化服务等，创建开放式服务区运营模式，提升服务区的层次和功能，使服务区成为服务交通、服务城乡、服务周边的服务中心；要从道路通行费等高速公路运营收益里，综合考虑服务区的公益设施维护与管理经费的投入。

９.加大科技投入，提高智能信息化水平，实现资源共享。交通运输、交通安全等部门要加强沟通、协调，加强高速公路运营管理和安全管理的研究，加强对薄弱环节的管理；要进一步提高高速公路管理的信息化水平，加大交通、公安部门和高速公路运营单位之间的资源共享力度，向科技要警力、要管理，实现对全省高速公路的重点监控、智能巡控。

１０.切实整顿高速公路通行秩序。认真研究推行积极可行、责任明晰的治超机制，实行更严格的治超措施，防控“以罚代卸”，杜绝因经济利益驱动而放行，进一步治理超限超载等破坏高速公路路面路基、危害交通安全的行为；要继续治理大车占道、客车上下人、占用紧急停车带等影响交通顺畅、造成安全隐患的行为。要认真研究改进超速治理工作。通过加密测速点，使用区间测速智能系统，进一步治理超速、疲劳驾驶等危害高速公路公共安全的行为，预防重特大交通事故；增设超速警示、警告电子信息牌，提醒广大群众自觉遵章守法；要以人为本，教育与处罚结合，要从严掌握测速设备的准入和设置标准，加大计量监督管理力度，强化执法监督，维护群众的合法权益。

五、对《条例》的评估及修正建议

从这次执法检查各方面的反映看，我省的《条例》作为我国高速公路建设起步初期制定的一部地方性法规，相比兄弟省（市、区），颁布较早，内容较全。不仅仅是一部管理条例，而是兼顾了规划、建设、养护、经营、安全等各个方面。这对保证和规范我省高速公路建设的跨越式发展、保证高速公路的质量和安全畅通、提高高速公路的运营效益发挥了巨大作用。

１、我省《条例》的几个亮点

一是对高速公路管理体制（《条例》第５条） 的规定比较细化和科学。不仅解决了交通系统内部职责的划分，也解决了交通系统与其他有关部门之间的职责划分问题，还规定了高速公路沿线各级人民政府在高速公路建设方面的职责。这对促进我省高速公路建设快速发展、连续７年通车里程保持全国第一作用巨大。二是有关“建筑控制区” （《条例》第２８条） 的规定超前适度。高速公路“建筑控制区” 规定的是否过宽，是立法时争议最大之处，当时省人大常委会为此还专门召开了有史以来的第一次立法听证会。现在通过京港澳、连霍高速公路的拓宽改造实践证明：《条例》对“建筑控制区” 制度的规定虽超前但是适度的，大大减轻了扩建时规划设计、征地、拆迁、建设的难度，减少了社会财富的浪费。三是有关“服务区管理” （《条例》第３７条） 的规定比较详细、标准要求较高。这对提升河南高速公路服务区的整体水平，使服务区成为对外展示河南的一张名片意义重大。

２、对《条例》的修正建议

《条例》自２００５年开始实施，至今已经８年，部分条款已不适应新时期实践的要求，需要加以修正。一是路政执法主体的规定已与上位法不一致。２０１１年７月１日开始实施的国家《公路安全保护条例》，直接授权高速公路管理机构负责高速公路的路政管理。而我省的《条例》，仍然是一种“委托执法”，即《条例》授予省、省辖市交通运输主管部门执法“委托权”，由他们委托高速公路管理机构负责高速公路的路政管理工作。这种规定增设了管理层次，容易造成权责脱节，影响行政效率。二是《条例》对高速公路的规划、建设规定的较多、较细，对经营管理、养护管理、安全管理规定的相对较粗。缺乏支持高速公路经营管理创新、推动高速公路产业化、发展高速公路路域经济、减轻政府和高速公路经营单位债务负担的条款，已不适应我省高速公路工作重点从建设为主向服务、经营为主的发展方式转变。三是《条例》有关清障、施救方面的规定，与《河南省道路交通安全条例》、国家有关部委的专门性规定相互不一致，没有体现公益性、人道性、高效性的社会要求。四是缺乏对高速公路应急管理、节能减排、环境保护方面的规定。五是对威胁高速公路公共安全、损害高速公路使用寿命的超速、超限超载运输车辆的管理，条款过少、规定过粗。考虑到目前我省地方立法项目排队待办较多、立法资源有限、立法力量不足、全面修订《条例》尚难提上议事日程，建议学习全国人大专门委员会的经验，由省人民代表大会财政经济委员会发挥专门委员会的职能，加强调研论证工作，适时提出“关于《河南省高速公路条例》（修正案）的议案”，对《条例》部分条款进行有针对性的修正。省交通运输行政主管部门及高速公路管理机构、省交通安全主管部门、高速公路运营管理单位，要支持、配合《条例》的修正工作。要集中力量，密切配合，尽早修改完善《条例》，以适应我省高速公路发展方式从外延式发展到内涵式发展、从追求通车里程到追求发展质量与效益的根本性转变。