十二届人大常委会第三次会议

关于 《河南省云台山景区保护条例(草案)》的说明
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来源:河南省人民代表大会常务委员会      发布时间:2014-10-30

关于《河南省云台山景区保护条例

(草案)》的说明

———2013年7月30日在河南省第十二届人民代表大会

常务委员会第三次会议上

河南省人大常委会法制工作委员会副主任 王新民

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

        受主任会议委托,法制工作委员会会同有关单位,起草了《河南省云台山景区保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)。现就有关情况,作如下说明:

一、制定《条例》的必要性

        河南云台山是我国著名的旅游景区,域内自然景观和历史文化资源十分丰富。2004年,云台山被联合国教科文组织评选为全球首批世界地质公园。同时,云台山被先后命名为国家级风景名胜区、首批国家5A级旅游景区、国家森林公园、国家自然遗产等。云台山不仅拥有太行山岳丰富的水景和峡谷类地质地貌景观,还蕴含着悠久的历史文化内涵,是集科学价值和美学价值于一身的科普生态旅游精品景区。近年来,云台山景区的发展十分迅速,年接待游客突破500万人次,旅游综合收入近20亿元,创造了显著的经济效益和社会效益。同时,景区的发展也存在着一些亟待解决的问题:一是景区及周边地区乱砍滥伐、乱搭乱建、无序开发的现象日益增多,对景区的整体规划和资源保护造成严重影响;二是景区内少数游客的不文明行为扰乱了景区的秩序,破坏了景区的环境;三是对于破坏景区资源和环境的行为,景区管理机构缺乏有效的管理手段。因此,依据国家有关法律法规,结合云台山景区的实际,制定一部关于云台山景区的保护和管理、合理利用景区资源的地方性法规是十分必要的。

二、《条例(草案)》的起草过程

        2012年初,省人大常委会将《河南省云台山景区保护条例》列入年度立法调研项目,由省人大法工委和焦作市人大、云台山风景名胜区管理局等单位承担条例的调研起草工作,着手起草准备。今年,省人大常委会将《河南省云台山景区保护条例》列入本年度正式立法计划。3月,在充分调研论证的基础上,法工委会同省住建厅、焦作市人大、云台山风景名胜区管理局,依据国家有关法律法规,立足云台山景区实际,同时也借鉴了其他省的立法经验和做法,起草了《河南省云台山景区保护条例(草案)》(征求意见稿),并发送各省辖市人大、部分县人大及省直有关单位征求修改意见。6月20日,法工委召开由省政府法制办、省住建厅、省林业厅、省检察院、焦作市人大、云台山风景名胜区管理局和法律专家参加的研讨会,根据各方面反馈的意见,依据国家有关法律法规,对《条例(草案)》进行了研究修改。7月9日,法工委召开专门会议,对《条例(草案)》(征求意见稿)进行了认真研究,形成了《条例(草案)》。7月19日,法工委将起草情况向主任会议作了汇报,又根据主任会议意见对《条例(草案)》作了进一步修改。主任会议决定将《条例(草案)》提请常委会本次会议审议。在起草过程中,我们始终坚持以科学发展观为指导,以风景名胜资源和生态环境保护为重点,以科学规划、统一管理、严格保护、永续利用为原则,在合理开发利用景区资源的同时,保护好云台山景区的生态环境,实现景区的可持续发展。

三、《条例(草案)》需要说明的主要问题

(一) 关于《条例》的适用范围问题

        《条例》起草之初的适用范围是国务院1994年批准的云台山国家级风景名胜区范围,面积约为54平方公里。而近几年云台山景区发展较快,按照省政府关于河南省文化产业集聚区发展规划,目前景区面积已达到280平方公里。范围为:东至修武县与新乡市辉县交界处,西至修武县与焦作市区交界,北至民政部《民发[2000]248号》文确定的云台山管理范围,南至焦辉公路修武县管辖区域。这些区域都需要通过立法加以保护。因此,为了更好地保护云台山景区的资源,《条例(草案)》将适用范围扩大至整个云台山景区,条例的名称也相应修改为《河南省云台山景区保护条例》。

(二) 关于景区的管理体制问题

        景区的管理体制分为两大部分,一是对于景区内风景名胜区、自然保护区、国家森林公园等特定区域,以及景区内水体、地质遗迹、文物等资源的保护,国家有关法律法规已明确规定管理和执法主体的,《条例(草案)》只在第四条作衔接性规定,即县级以上人民政府住房和城乡建设、环保、林业、旅游、水利、国土资源等部门按照各自职责负责景区的有关管理工作。二是设立云台山景区管理委员会,统一负责景区的管理工作。主任会议提出,单纯地由各部门分散管理景区容易出现多头管理、推诿扯皮的现象,而由一个机构统一管理景区更为有效,查处违法行为时也更便利、及时。法工委根据主任会议的意见,对《条例(草案)》进行了相应修改,在《条例(草案)》第五条第一款中规定,云台山景区设立管理委员会,统一负责景区的保护、利用和管理工作。景区管理委员会是在现在的云台山风景名胜区管理局基础上设立,管理局前身最早是1989年4月由修武县委、县政府成立的“修武县云台山风景区管理局”。1997年3月焦作市政府将其升格为副县级事业单位,2003年又升格为正县级事业单位。从成立至今,云台山风景名胜区管理局一直承担着景区保护管理的职责。因此,《条例(草案)》规定在现在的风景名胜区管理局基础上设立云台山景区管理委员会,统一负责景区的保护、利用和管理,并依据《行政处罚法》及有关法律法规的规定,赋予其一定的管理职责和行政处罚权。

(三) 关于景区的规划建设问题

        目前,云台山景区及周边地区的乱搭乱建、无序开发现象日益增多,严重侵蚀了景区的资源,破坏了景观和生态环境。为了有效遏制上述行为,保护景区资源和环境,《条例(草案)》从规划和建设的角度作了相应规定:一是明确了景区规划是景区内开展建设、管理等活动的总依据,并且周边地区的规划要与景区规划相协调。如《条例(草案)》第六条规定,在云台山景区开展建设、保护和管理等相关活动,应当遵守云台山景区规划。第七条规定,市、县、乡人民政府编制城乡规划及其他规划,涉及云台山景区的,应当符合云台山景区规划要求,并征求云台山景区管理委员会的意见;二是对景区内的建设作了具体的规范。《条例(草案)》第九条规定,云台山景区内建设项目的布局、高度、体量、造型、色调等,应当体现地方特色,与周围景观和环境相协调。已有的有碍景观的建筑物、构筑物,当地人民政府应当限期拆除并依法给予补偿。

(四) 关于景区的保护和管理问题

        保护离不开具体的管理措施,而管理的目的也是为了更好地保护。《条例(草案)》第三章规定了对景区的具体保护管理措施。云台山景区内有自然保护区、森林公园等特定区域,有丰富的野生动植物资源,有众多的文物古迹等,其涉及的主体较多,相关的保护性法律法规也比较多。对于其他法律法规已有保护性规定的,本条例不再重复规定。对于法律法规内容比较原则和笼统的,本条例尽量将其具体和细化。具体内容主要有两个方面:一是首先明确景区管理委员会负责组织落实保护责任。云台山景区管理委员会承担着日常的管理工作,因此应首先承担保护责任。《条例(草案)》第十一条规定,云台山景区管理委员会应当建立健全环境保护、动植物保护等管理制度,组建专业队伍,组织落实保护责任;二是具体规定了若干项禁止性行为和具体管理措施。如第十二条规定了六项景区内禁止从事的行为;第十五条列举了六项在云台山景区内进行的活动,须经云台山景区管理委员会审核;第十八条规定,景区内交通、服务等经营单位和个人,应当在指定的地点和划定的范围进行经营活动,不得欺诈和误导游客,不得围追兜售、强买强卖、上路揽客、扰乱秩序。

(五) 关于法律责任问题

        《条例(草案)》关于法律责任的设置主要有两个方面的特点:一是设定的处罚幅度比较具体,以减少执法的随意性。《条例(草案)》第二十一条、第二十三条列举了具体的违法行为,并对每一违法行为设定了具体的处罚。这样就减少了具体操作过程中的随意性;二是明确了云台山景区管理委员会与有关行政执法主体的职责界线。对于违反本条例规定的行为,国家有关法律法规明确规定由有关部门处罚的,《条例(草案)》不再进行重复规定。对于其他违反本条例规定的行为, 《条例(草案)》规定由云台山景区管理委员会处罚。同时,对于同一违法行为,有关部门已经予以处罚的,按照一事不再罚的原则,云台山景区管理委员会不再处罚。

        以上说明和《条例(草案)》,请予审议。

 

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