关于《河南省民用运输机场管理条例
（草案）》的说明
———２０１３年１１月２６日在河南省第十二届人民代表大会
常务委员会第五次会议上
省人大常委会财经工委副主任 陈陆浩
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大常委会立法工作安排， 财经工委组织起草了《河南省民用运输机场管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。受主任会议委托，现就《条例（草案）》起草情况作如下说明：
一、制定《条例》的必要性
民用航空业是国民经济的重要组成部分，是国家的基础性、先导性、战略性产业，也是区域经济和产业发展的重要驱动力量。民用运输机场是重要的公用基础设施，是民航事业和临空经济发展的载体，也是我省对外开放的重要窗口。做好民用运输机场的管理工作，直接关系到人民群众生命财产安全。近年来，我省民用航空事业持续高速发展， “十一五” 期间全省民航客货吞吐量年均增长率分别达到２２.５％、１４.２％，明显高于全国平均水平。截止到２０１２年底， 全省民航全年客货吞吐量分别达到１２６８.８７万人次和１５.４６万吨，同比分别增长１８.１３％、４５.９９％，为我省经济社会发展作出了重要贡献。其中，郑州机场客货吞吐量分别达到１１６７.３６万人次和１５.１２万吨，客货吞吐量在全国民用机场的位次有了显著提升。今年以来，在全球和我国航空市场出现深度调整的情况下，我省民用航空客货运输仍保持了强劲增长的态势，与此同时，我省在民用机场建设和管理中，也出现了一些新情况、新问题，如：机场建设和发展环境有待改善，客流、物流的协调管理有待提升，对机场周边土地的规划控制、机场净空、电磁环境保护急需加强；机场安全面临巨大压力，飞行安全、地面安全、空防安全保障任务艰巨；在机场公共场所无证经营、违章建设、破坏绿地、随意倾倒垃圾等问题较为突出。针对这些问题，全国已有部分省、市出台了该方面的地方性法规加以规范。２０１３年３月７日，郑州航空港经济综合实验区发展规划获国务院正式批复，为我省民用运输机场提供了难得的发展机遇。按照省委“中原崛起、交通先行、枢纽建设、民航优先”的发展战略和“建设大枢纽、带动大物流、培育大产业、塑造大都市” 的总体要求，为加强民用运输机场管理，保障民用运输机场安全和运营，维护当事人合法权益，促进郑州航空港枢纽建设及全省民用航空事业发展，制定《河南省民用运输机场管理条例》非常必要。
二、《条例（草案）》的起草过程
《河南省民用运输机场管理条例》是省人大常委会２０１２、２０１３年的立法调研项目，由财经工委负责组织调研。省十二届人大常委会成立后，常委会领导继续高度重视机场立法工作。财经工委牵头成立了由省民航办、省机场集团等单位参加的《条例（草案）》起草小组，在前期调研的基础上，借鉴兄弟省、市民用机场的立法经验，结合我省实际情况，于今年上半年完成了《条例（草案）》初稿的起草工作。８月中旬，召开了３场分别由省民航办、民航河南安全监管机构、民航河南空管机构、机场有关部门、航空公司、油料公司等单位参加的座谈会，听取了有关部门和驻场单位的意见，对《条例（草案）》初稿进行了修改。９月１２日，财经工委召开全体会议，对《条例（草案）》初稿进行研究修改，形成《条例（草案）》（征求意见稿），并印发郑州、洛阳、南阳三市人大常委会及省直３３个单位书面征求意见。根据征集到的意见，财经工委对《条例（草案）》进行再次修改。针对《条例（草案）》起草过程中遇到的重大问题，起草小组赴已经颁布了相关条例的云南、湖南两省实地考察，与立法、执法单位进行了交流学习，之后，再次对《条例（草案）》进行修改。１０月２３日，财经工委召开专家学者论证会，并根据专家学者的意见，对《条例（草案）》又作进一步完善。１０月２５日，财经工委以省人大常委会办公厅的名义将《条例（草案）》送省政府办公厅征求意见。１１月１２日，财经工委再次召开会议，对《条例（草案）》讨论研究。１１月１８日，财经工委将起草情况向主任会议作了汇报，主任会议同意将《条例（草案）》提请常委会本次会议审议。
三、需要说明的几个问题
（一） 关于适用范围
２００９年国务院颁布了《民用机场管理条例》，该《条例》主要侧重于行业标准的制定和行业监督管理，对民用机场的规划、建设、使用、秩序维护等地方行政管理事项，有的作了原则性规定，有的没有涉及。基于此，本《条例（草案）》主要就民用运输机场地方行政管理事项，如机场规划和建设、安全和运营、净空保护和电磁环境、公共秩序和场容环境、服务和保障等进一步作了细化和规范。
（二） 关于授予机场管理机构行政处罚权问题针对《条例（草案）》第六章中“公共秩序和场容环境”的有关规定，《条例（草案）》在第七章第四十六条作了行政处罚的授权规定：即在机场特定的区域“由机场管理机构依照有关绿化管理、场容和环境卫生管理、公共秩序管理、环境保护、建筑管理、道路运政管理、道路桥梁管理等法律、法规的规定处理或者实施行政处罚。” 这一规定的主要理由：一是现实管理需要。由于机场的管理“条条” 管理与“块块” 管理交织，内部管理与外部管理并存，加上机场一般都远离市区，驻场单位多，人流物流量大、集中，是一个相对独立、较为特殊的区域，但在日常行政管理上，特别是公共区域的秩序维护和场容管理方面，存在一些空白之处，有行政管理权的部门因管理成本和人员力量等原因，难以实施及时有效管理，而机场管理机构有管理能力，但没有相应的管理权限，管理也难以到位。二是符合法律规定。《行政处罚法》第十七条规定， “法律、法规可以授权具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内实施行政处罚”。民用机场是公共基础设施，机场管理机构作为管理公共事务的企业组织，授予其在公共秩序、场容环境等公共事务方面相应的管理权限，符合法律规定。三是有现成的经验可以借鉴。上海、湖南、云南等省市出台的相关方面的法规，都授予了机场管理机构在公共秩序和场容环境方面的行政处罚权。财经工委认为，《条例（草案）》第四十六条规定的授权范围仅限于民用运输机场建成区，不会对相关行政管理部门的工作造成很大影响，同时还可以节约行政成本，提高管理效能。另外，我省现有郑州新郑、洛阳北郊、南阳姜营３个运输机场，由于这３个机场发展水平、发展规模不同，同时授予行政处罚权，操作起来会有一定难度，因此《条例（草案）》在第四十七条第一款又专门规定， “经省人民政府认定具备实施行政处罚条件的机场管理机构，依照本条例的规定实施行政处罚。”
（三） 关于维护当事人的合法权益问题
民用运输机场的运营主体多，系统性强，是航空运输在地面上的主要平台。机场活动涉及到民航主管部门与行政相对人之间的关系，机场管理机构与其他驻场单位之间的关系，驻场单位与旅客、货主之间的关系。在法规起草调研中，旅客反映其权益受损的现象时有发生，因此， 《条例（草案）》专门设立“服务和保障” 一章，明确了各方权利，设置了相应的补偿、救济措施和监督投诉机制，以更好地维护各方当事人尤其是旅客和货主的合法权益。以上说明及《条例（草案）》，请予审议。