关于《郑州市郑韩故城遗址保护条例》的说明
———２０１４年１１月３０日在河南省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议上
郑州市人大常委会副主任 范 强
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受郑州市人大常委会委托，现就《郑州市郑韩故城遗址保护条例》（以下简称《条例》） 作如下说明，请予审议。
一、制定《条例》的必要性
郑韩故城遗址，是指位于新郑市的东周时期郑国和韩国都城遗址及其附属的各类遗址和墓葬，是经国务院公布的首批全国重点文物保护单位之一，是目前世界上同一时期城墙最高、面积最大、保存最完整的都城遗址，也是国家重点支持的六大遗址片区之一。近年来，随着经济社会快速发展和城市化进程的不断加快，郑韩故城遗址保护面临的形势日益严峻，主要表现为：城市建设和生产生活对遗址保护造成多种影响和冲击，甚至形成对遗址的损毁和破坏，需要立法加以保障，最大限度地保持遗址原貌；文物保护法律法规过于原则，需要结合遗址现状，通过立法予以细化；郑韩故城考古遗址公园于２０１３年１２月获得国家立项，需要立法提供支撑。为适应郑韩故城遗址保护新形势，加大遗址保护力度，合理利用遗址历史文化资源，提升城市品位与文化内涵，加快推进华夏历史文明传承，尽快出台《条例》是完全必要的。
二、制定过程和依据
２０１３年底，市人大常委会将制定《条例》列入２０１４年度立法计划。２０１４年６月中旬，《郑州市郑韩故城遗址保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》） 经市人民政府第７次常务会议研究通过。６月底，市十四届人大常委会第三次会议对《条例（草案）》进行了第一次审议。会后，常委会又做了大量的调研论证等工作：组织人大代表和专家学者进行实地察看；组织召开专家论证会，听取专家学者的意见；根据常委会组成人员的审议意见和专家学者意见，对《条例（草案）》进行初步修改，报省人大常委会法工委征求省直单位意见；在郑州人大网站和《郑州日报》全文公布，公开征求社会各界意见；向市政协、市中级人民法院、市人民检察院、各县（市、区） 人大常委会发函征求意见；组织召开座谈会，征求有关部门、人大代表的意见；组织召开表决前评估会，邀请专家学者、基层文物工作者及村民代表进行评估论证。８月２２日，《条例》经市十四届人大常委会第四次会议二审通过。在《条例》制定过程中，我们主要依据了《中华人民共和国文物保护法》、国务院《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《河南省实施＜中华人民共和国文物保护法＞办法》等法律、法规，以及国务院、文化部相关规范性文件。同时，还参考借鉴了辽宁、洛阳等省、市地方立法经验。
三、需要说明的几个问题
（一） 关于遗址保护与经济社会发展的关系
遗址保护涉及城市建设和群众生产生活，事关经济发展和社会稳定，在遗址保护中正确处理保护与发展、保护与利用、保护与人民群众利益关系的问题尤为重要。为此，《条例》从以下几个方面做了明确规定：一是发挥立法原则普遍适用的作用，在确定“保持原貌、生态养护、加强管理和合理利用”保护原则的同时，规定“正确处理遗址保护与经济社会发展的关系”，指导郑韩故城遗址保护的整个活动。二是确立补偿制度，在第六条规定：“新郑市人民政府应当建立补偿机制。因郑韩故城遗址保护造成损失的，依法给予补偿。” 三是立足实际，针对郑韩故城考古遗址公园规划区域内与文物保护无关的建筑物、构筑物征收和各类墓葬、墓碑的迁出，授权新郑市人民政府制定具体办法；并规定规划区域内的村庄应当按照城乡建设规划优先实施改造，妥善处理遗址保护中可能遇到的实际问题。
（二） 关于遗址保护的管理体制
《条例》确立了遗址保护的分级管理体制，规定郑州市政府负责对郑韩故城遗址保护工作的领导，郑州市文物局负责监督和指导，新郑市政府全面负责郑韩故城遗址的保护工作，新郑市文物局具体负责郑韩故城遗址保护工作，并规定了其他相关部门和遗址所在地乡（镇） 人民政府、街道办事处的职责，以及遗址所在地村（居） 民委员会的协助义务。分级管理体制条理清晰、职责明确，将为遗址保护提供有力的组织保障。
（三） 关于遗址保护的经费来源和用途
经费是遗址保护的资金保障，细化遗址保护经费来源和用途，对于规范遗址保护工作和增强《条例》的可操作性很有必要。在参考其他同题立法的基础上，《条例》第二十五条就经费来源作了明确规定： “郑韩故城遗址保护经费来源包括：（一）国家、省专项拨款；（二）郑州市财政补助经费；（三）新郑市的财政预算；（四） 捐赠及其他合法收入。”这有利于确保资金来源渠道的多元化和稳定性。同时，根据国家有关规定，结合遗址保护实际，《条例》第二十六条细化规定了保护经费的用途，有利于加强监督管理，保障每一笔资金都用在遗址保护上。
（四） 关于遗址的“利用”。根据上位法规定并借鉴外地立法经验， 《条例》专设“利用” 一章，分别从鼓励参与遗址合理利用、发挥遗址馆藏文物作用、组织建设考古遗址公园、利用遗址拍摄影像资料及举办大型活动、规范依托遗址从事经营活动、鼓励开发遗址相关文化产品、加强遗址知识产权保护等方面作了细化规定，使利用观念得到充分体现，同时也使《条例》在结构和内容上更为完善。
（五） 关于法律责任
郑韩故城遗址保护涉及面广，社会关注度高，规定明确具体的法律责任，有助于关涉各方认真遵守和执行。《条例》立足遗址保护工作实际，以上位法为依据，借鉴外地立法经验，对相关行为的法律责任做了细致严格的规定。一是针对其他法律、法规已有明确处罚规定的违法行为，不再重复设罚。二是针对在遗址保护范围内违规进行工程建设及其他禁止性行为，根据行为性质和危害程度进行分类，分阶次设定罚则。同时，立足我市发展水平，对罚款数额进行合理规定；结合工作实际，明确规定各项行为的处罚主体，增强可操作性。三是针对遗址保护部门和单位及其工作人员的渎职行为，列举规定了追责情形，有利于强化工作监督，保障《条例》有效实施。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，以上是《条例》有关问题的说明，希望《条例》能尽快出台，为进一步规范郑韩故城遗址保护工作，切实保障郑韩故城遗址安全，促进我市文物保护事业健康发展提供有力的法制保障。
以上说明，连同《条例》，请一并审议！
谢谢！