河南省土地资源管理和开发利用情况
专项工作报告
———２０１３年１１月２７日在河南省第十二届人民代表大会
常务委员会第五次会议上
河南省人民政府副省长 赵建才
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
土地资源保护、开发、利用与管理，事关我省经济社会可持续发展的大局。近年来，我省以科学发展观为统领，以转变土地利用方式为主线，认真落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，加强高标准基本农田建设和土地综合整治，保障新型工业化、城镇化建设用地需求，维护人民群众土地合法权益，深化土地管理制度改革创新，土地资源管理与开发利用水平不断提高，保障科学发展的能力进一步增强。现将有关情况报告如下：
一、全省土地资源管理和开发利用总体情况近年来，省政府对土地资源管理和开发利用高度重视，明确提出了“三保一高” （保护耕地红线、保障科学发展用地、保护群众合法权益、实现土地高效利用）的总体思路，确立了“有限指标保重点、一般项目靠挖潜” 的基本原则，大力创新农村土地整治、节约集约用地和严格监督管理机制，先后出台了一系列政策文件，并多次召开会议进行安排部署。
（一） 统筹土地资源保护与开发利用。按照“严保耕地、控制总量、调整结构、优化布局” 的原则，将第二次土地调查的成果与实施不久的新一轮土地利用总体规划进行了对接。目前，对接后的规划已按照审批权限审批完毕。通过规划衔接，进一步强化了耕地和基本农田保护，优化了建设用地结构和布局，在耕地和基本农田数量不减少的前提下新增建设用地空间１０５０平方公里，总体上保证了我省２０２０年前的发展用地空间。一是重点保障了郑州航空港经济综合实验区用地空间。通过规划对接，使规划期用地空间增加约１２０平方公里。通过集中全省城镇工矿用地增量指标向该区域投放，新安排城镇工矿指标１００平方公里，实验区范围内符合土地规划的用地达到２９３平方公里。二是对大部分产业集聚区进行了扩区增容。全省产业集聚区有效用地空间由９２１.４平方公里增加到１２７２平方公里，增加了３５０平方公里，总体上能够保障未来一个时期的发展用地空间。三是不同程度扩大了各地城镇建设用地增量空间。特别是全力保障了城市新区、城市组团、商务中心区发展合理用地空间。其中新增城市新区、城市组团用地空间２７３平方公里，新增城镇有条件建设区６４３平方公里，为城镇今后长远发展创造了有利条件。
（二） 合理保障工业化、城镇化建设用地需求。针对我省建设用地刚性需求持续增长的现状，坚持开源节流，多措并举缓解用地紧张压力。一是积极争取国家政策支持。经过不懈努力，近年来国家下达我省的年度用地计划指标实现逐年增长。２０１３年在全国用地计划总规模与２０１２年持平且国家预留指标增加３０多万亩的情况下，下达我省计划指标２９万亩（含国土资源部同意追加的４.９万亩），加上我省２０１３年争取使用国家直配计划３.５８万亩，２０１３年利用土地计划总量达到历史新高。二是统筹使用各类用地指标。省级预留部分计划指标，主要保障省重点项目、保障性住房项目、省确定的重大招商项目和战略性新兴产业、高新技术产业等项目用地。科学分解下达省辖市和省直管试点县（市）计划指标，主要用于保障当地重点项目、重要基础设施和环保、教育、卫生、文化等民生、公共事业项目用地。合理安排城乡建设用地增减挂钩指标，主要用于县域产业集聚区、中心城区和民生、环保工程用地，支持县域经济发展。三是集中指标保障重点用地需求。对保障房用地实行计划指标单列，并提前做好郑州等８个城市报国务院批准保障性安居工程和中心城市建设用地的报批工作，保障性安居工程建设用地做到了应保尽保。将产业集聚区作为用地保障的重点区域，产业集聚区内标准化厂房项目、重大招商项目、公共服务和公共事业配套项目等用地得到有效保障。２００６年至２０１２年，全省共批准建设用地２７２.４９万亩。２０１３年前１０个月，全省批准建设用地５１.８４万亩，同比增加４.２８％。建设用地的及时审批，有力保障了西气东输多条干线及支干线、高铁客运专线、高速公路、国道改造等重大基础设施用地，富士康集团、海马集团等重大招商项目用地，以及保障房、污水处理、垃圾处理、卫生等重点民生工程用地。
（三） 认真落实最严格的耕地保护制度。围绕我省粮食生产核心区建设，坚持把保护耕地和基本农田作为重中之重，采取了一系列措施坚守耕地红线。一是以管理促保护。加强管理、严格考核，切实做到建设占用耕地“占一补一”、“先补后占”， “十一五” 以来共补充可用于“占补平衡” 的新增耕地２５０余万亩，远高于同期建设占用耕地数量，确保了耕地和基本农田面积不减少、质量有提高。二是以建设促保护。以土地整治重大工程和规模整治项目实施为重点，大力推进高标准基本农田建设， “十一五” 以来累计整治土地１４５０余万亩。实施南水北调渠首及沿线土地整治重大工程，已建成高标准基本农田１２８万亩，２０１３年年底可完成１０９万亩建设任务；淅川县移土培肥项目已顺利启动，第一年度移土工作已接近尾声。三是以监督促保护。强化部门协同联动机制，严厉打击土地违法违规行为， “十一五” 以来全省共查处土地违法案件１４４４８件，复耕土地１.８万余亩；关闭拆除黄河滩区黏土砖瓦窑厂１０１１座， 复耕土地４９８４０余亩。截至２０１２年年底，全省连续１４年实现耕地“占补平衡”，耕地保有量为１２２３９.７７万亩，基本农田保护面积为１０１９１.５２万亩，均高于国家下达的保护指标，为粮食产量连续７年超５００亿公斤、连续９年创历史新高提供了坚实支撑。
（四） 大力推进节约集约用地。坚持落实节约优先战略，采取“行政推动＋机制保障＋制度创新” 的运作模式，以资源利用方式转变促进发展方式转变。一是严格集约用地标准。严把用地项目预审关，对不合理用地进行核减；加强土地供应监测监管，对已批准的批次用地供应情况实行年度跟踪检查；鼓励低效工业用地二次开发和再利用。二是推广应用先进节地技术。以各类开发区和产业集聚区为载体，积极引导企业（项目）集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建，大力推进标准厂房建设。强力推进黏土砖瓦窑专项治理，累计拆除砖瓦窑１０５１８个，整理复垦土地３６.７万亩。三是集中开展清理整治。连续两年部署开展了治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题专项工作，建立健全节约集约用地和防止土地出让领域腐败的长效机制。目前全省已处置闲置土地１０.３６万亩，２００６年至２０１０年经国务院和省政府批准用地征收完成率达９０％， 征后供地率达９０％，闲置土地处置率达９４％。四是持续推进国土资源节约集约模范县（市）创建工作。通过开展创建，进一步丰富了节约集约用地实践经验，完善了创建和评价体系，逐步在全省形成了政府主导、部门协同、上下联动的工作格局。在２０１３年６月２５日召开的第二届全国节约集约模范县表彰大会上，我省孟津县荣获国家级模范县称号，焦作市作为国家级模范市受到通报表彰。
（五） 切实维护群众土地合法权益。在土地征收和开发利用过程中坚持以人为本，把维护和保障群众土地合法权益放在突出位置。一是持续提高征地补偿标准。近年来，我省不断加强和改进征地补偿安置工作，连续提高征地补偿标准。２００９年公布实施了征地区片综合地价标准，将被征地农民社会保障费用纳入综合地价标准。２０１３年对征地区片综合地价标准进行了调整，提高幅度约２０％，并要求各省辖市出台的地上附着物补偿标准与新的征地区片综合地价配套实施。二是多途径安置被征地农民。在土地征收审批中认真执行多途径安置政策规定，突出强调社保费用不落实的不得申报用地。要求各地征收城市规划区内的土地采取留地安置和社会保险安置方式安置被征地农民，涉及住宅拆迁的还应当进行住宅安置；征收其他区域的土地，采取农业安置和社会保险安置方式安置被征地农民。三是维护农民群众知情权。坚持通过互联网公布已批准的征收土地方案，严格执行法定征地批后“两公告一登记” （征收土地方案公告、征地补偿和安置方案公告、土地权属登记） 程序、征地批前程序（告知、确认、听证），认真实行征收土地信访评估制度。建立了征地批后核查体系，定期组织开展集中核查和专项清理，有效维护了失地农民的合法权益。四是积极推进农村集体土地确权登记发证工作。截至目前，已经完成３５５７１６个村民小组、４７８４６个行政村、２１５５个乡镇的地籍测量和权属调查任务，调查宗地１５２万宗，面积１５.３１万平方公里。全省农村集体土地所有权确权登记发证工作基本完成，部分省辖市、县（市、区） 已开始农村集体土地使用权地籍调查试点工作。
（六） 探索推进土地管理领域改革创新。围绕中原经济区建设和全省科学发展，省政府先后与国土资源部签署了《共同推进中原城市群国土规划编制暨开展豫西地区地质找矿工作合作备忘录》和《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》，加快推进改革创新、先行先试。一是组织编制中原经济区国土规划。从更高层面上统筹协调全省土地利用、城乡建设、能源、交通、水利等空间类规划，统筹协调城乡区域发展，调整和优化产业布局，调控资源供应总量和结构，优化国土开发空间格局。目前该规划已经编制完成，报国土资源部待批。二是探索开展人地挂钩政策试点。以土地综合整治为基础，探索建立城乡之间、先进地区与落后地区之间的利益补偿机制，促进土地要素在城乡之间、地区之间合理动。目前，省发展改革委、国土资源厅等六部门联合印发了《河南省人地挂钩试点工作管理办法》等相关文件，初步搭建了人地挂钩政策试点制度体系。结合各地经济社会发展需求，选定部分省辖市、县（市）积极稳妥、有序推进试点工作。三是积极开展其他各项配套改革。经过积极争取，国土资源部将我省列为全国工矿废弃地复垦利用试点省，下达了２万亩复垦利用指标。目前省政府已批复郑州、焦作、平顶山及新郑等１７个省辖市、县（市、区）工矿废弃地复垦利用专项规划，抓紧推进此项工作。在先期指导并认真总结邓州市、新野县农村集体建设用地使用权流转试点工作的基础上，在郑州、洛阳等地进行了实地调研，就进一步完善我省集体建设用地使用权流转制度进行了研究。近年来，省政府高度重视土地资源管理责任体系建设，明确将土地管理特别是耕地保护目标任务列入省辖市政府年度责任目标考核体系。２００６年省政府专门下发了《省辖市政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确了各省辖市保护耕地的责任，强调了政府主要领导为第一责任人；２００７年省政府与１８个省辖市政府分别签订了耕地保护目标责任书，将耕地保护目标层层分解，把具体任务和要求落实到部门、落实到地块、落实到人，建立了“纵向到底、横向到边” 的耕地保护共同责任体系，并实施了严格考核。自２００８年起，省政府每年都组织国土资源、农业、统计等部门，对各省辖市年度耕地保护责任目标任务完成情况进行考核。从历年考核结果看，各地耕地保有量、基本农田保护面积均高于省级规划下达的保护目标，全面完成了与省政府签订的责任目标任务。
二、土地资源领域影响和制约科学发展的突出问题
我省人多地少，土地承载压力大，以占全国１.７４％的土地承载了占全国７.４７％的人口，以占全国６.５％的耕地生产了占全国１０.３％的粮食，用地矛盾十分突出，已成为影响和制约全省经济社会发展的突出因素。
（一） 耕地后备资源严重不足。我省是国家重要的粮食主产区，承担着保障国家粮食安全的重任，但基本农田建设基础薄弱，耕地后备资源匮乏，未利用地中可利用面积不足４０％，其中宜耕地不足６％。仅有的耕地后备资源多数分布在黄河沿岸（滩涂） 和豫西、豫南、豫北等低山丘陵区，对其开发既有来自生态保护等政策方面的制约，又有地形坡度大、水资源缺乏等自身条件的限制，整理复垦补充耕地的难度越来越大。特别是近年来国家重大线性工程途径我省多、占用耕地面积大，耕地“占补平衡” 面临的困难越来越大。
（二） 建设用地供需矛盾突出。当前我省正处于工业化、城镇化加快发展时期，建设用地需求呈刚性增长态势。截至２０１２年年底，我省城镇化率仅为４２.４２％，远低于全国同期５２.５７％的平均水平。按照我省提出的２０１５年城镇化率达到４８％、２０２０年达到５８％的目标，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。同时，由于我省地处承东启西、通南达北的特殊区位，是东部产业向中西部转移和西部资源向东部输送的通道及枢纽。今后一个时期，加快能源原材料、装备制造业基地及交通枢纽发展，建设全国重要的客流、物流、资源的汇集和中转输配中心，都需要占用大量土地。根据近年来全省新增建设用地计划使用情况及各地提出的用地需求分析，我省建设用地每年需求总量在８０万亩左右，而国家下达计划指标仅３０万亩左右，供需矛盾十分突出。
（三） 土地粗放利用较为普遍。我省建设用地利用总体粗放，集约利用水平不高。城镇规模总体偏小，城镇用地内部结构和布局不尽合理，土地利用效率较低，部分城镇和产业集聚区土地闲置、低效利用问题突出，多层标准化厂房建设相对滞后，单位建设用地固定资产投资强度和二、三产业增加值低于全国平均水平。同时，农村建设用地利用粗放，２０１１年测算我省人均用地超过２４０平方米，远超国家人均１５０平方米的标准。土地的粗放利用导致对国土空间的过度占用，加剧了建设用地供需矛盾。
（四） 土地利益矛盾纠纷增多。近年来，随着我省工业化、城镇化快速发展，征地拆迁项目不断增多。尽管征地补偿的标准一直在提高，但由于经营性土地价格上涨较快，集体土地的征收与出让的价差越来越大，使被征地农民的心理落差相应增大。同时，一些地方征地实施周期偏长，征地补偿费难以按时支付；有的为了加快项目建设或招商引资，急于求成，不严格履行法律、法规规定的程序，损害群众的知情权、参与权与监督权，对社会稳定造成了一定影响。
三、下一步加强土地资源管理和开发利用的措施面对当前严峻的用地形势，我省将以党的十八大精神为指导，全面贯彻落实中央和省委的重大决策部署，坚持土地开发利用与生态文明建设相统一，严格规范守红线，科学调控保发展，节约集约促转型，和谐开发护生态，改革创新增活力，维护权益惠民生，持续提升土地资源保障水平，为加快中原经济区建设、实现中原崛起河南振兴提供有力支撑。
（一） 创新土地规划和计划管理模式。严格执行土地利用总体规划，强化规划的整体管控作用，科学调控城乡建设用地的规模、结构、布局和时序，推动“三化” 协调发展。开展土地利用总体规划定期评估和适时修改试点，加强规划动态管控，不断适应人口迁移和城镇发展新变化。改进土地利用计划差别化管理，统筹增量用地和存量用地安排，重点保障社会民生建设、城乡基础设施和新兴产业发展等重大项目用地。结合全省经济社会发展实际，进一步创新土地规划和计划管理模式，统筹安排使用各类用地指标，提高重点项目用地保障的针对性和有效性。
（二） 强化耕地保护和高标准基本农田建设。认真落实最严格的耕地保护制度，进一步完善耕地保护责任目标体系，建立健全耕地保护共同责任机制，严格考核监管，确保完成土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护任务。加强耕地质量管理，加快建设高标准基本农田，确保完成《全国土地整治规划（２０１１—２０１５年）》下达我省的高标准基本农田建设任务。积极开展耕地质量等级评价和成果更新，拓展应用领域。探索建立耕地保护补偿激励机制，对耕地保护成效突出的地方在政策、资金、项目等方面给予支持。创新耕地“占补平衡” 机制，探索建立按区域落实耕地“占补平衡” 制度。
（三） 稳妥推进农村土地综合整治和人地挂钩政策试点工作。加强工作指导，督促各地政府加快土地整治规划审批。根据土地整治规划，积极做好土地整治项目的申报实施工作，稳妥推进农村土地整治，促进农村建设用地节约利用和城乡统筹发展。加强与国土资源部的合作，加快探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，在省域范围内实行城镇建设用地增加规模与吸纳进入城市定居的人口规模相挂钩，推进人口城镇化与土地城镇化协调发展，有效破解“三化” 协调发展用地矛盾。建立严格的土地指标收益返还制度，妥善分配土地非农化和城镇化产生的增值收益，确保土地指标收益真正用于农村和农民。
（四） 持续推进土地节约集约利用。大力实施节约优先战略，积极探索节约集约用地新模式。科学制定大、中、小城市和小城镇节约集约用地标准，严格执行工业项目投资强度、建筑密度、容积率相关规定。强化产业集聚区的载体作用，引导工业项目向产业集聚区集中。建立健全节约集约用地考核评价体系，加强对产业集聚区节约集约用地的评价考核，并将评价考核结果作为用地计划指标分配的重要依据。积极探索开展旧城镇、旧厂房、旧村庄改造试点，有效盘活存量建设用地，探索建立城镇低效用地再开发激励机制。
（五） 深化土地管理领域改革创新。扩大城乡建设用地增减挂钩试点范围，争取国土资源部对我省进一步给予支持，增加增减挂钩规模，充分发挥其对新型城镇化和城乡统筹发展的促进作用。积极推进工矿废弃地复垦利用试点，争取国土资源部同意我省将更多符合条件的省辖市纳入试点范围，规范试点管理，总结推广经验，使之更好地发挥改善矿区生态环境、缓解用地紧张压力等作用。探索推进农村集体土地使用制度改革，按照产权清晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，加强相关制度研究，稳步推动集体建设用地依法、自愿、有偿、有序流转，探索建立城乡统一的建设用地市场。
（六） 健全群众土地权益保障机制。在土地管理制度改革中坚持把维护农民群众合法权益放在首位，把改善民生作为根本目的，确保广大城乡居民共享改革发展成果。在土地征收、土地整治和集体建设用地流转过程中，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，所涉及的收益分配、权属调整、建房方式等重大事项由农村集体经济组织和农民自主决定；按照确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障的基本要求，进一步探索更为有效的补偿安置方式，在农民自愿的前提下优先安排被征地农民进入城镇定居。
四、其他需要报告的问题
（一） 重大土地违法案件查处情况。近年来，我省以年度土地卫片执法检查为抓手，进一步健全执法监管共同责任机制，严厉打击各类土地违法违规行为。各级国土资源、发展改革、监察、公安等部门与法院、检察院协作配合，持续加大对重大土地违法案件的查处力度，取得明显成效。２０１２年通过卫片执法发现５１５３宗违法用地，立案查处４４１９宗，非立案查处７３４宗，已办结４３９７宗，未结案２２宗，结案率９９.５％，落实罚款１.５２亿元，没收违法建筑物面积６４２.７万平方米，拆除违法建筑物面积３０２.９８万平方米，没收违法所得１８０９万元，落实党政纪处分９２９人，追究刑事责任１３４人。２０１３年１—９月违法案件比上年同期下降２５.４％。２０１３年４月针对部分地方土地违法违规案件频发高发的状况，我省通报８起土地违法典型案例和５起挂牌督办案件，由省内主流媒体予以公开报道。目前５起督办案件已依法依规基本处理到位，共收缴罚款６６８６７１２元，处理处级干部３名、科级干部１７名，移送司法机关案件３起，做到了既处理事又处理人，尤其是对违法违规用地的决策责任人进行了责任追究。
（二） 重大项目建设用地“占补平衡” 与农民权益保护问题。我省在推进重大项目建设过程中，对耕地“占补平衡” 和农民权益保护问题高度重视，采取了多项措施加以保障。在耕地“占补平衡” 方面：建立了补充耕地提前储备制度，要求各省辖市至少日常保持储备５０００亩以上补充耕地指标，重点解决省以上重点项目的耕地“占补平衡” 问题，对低于该数量的，由省国土资源厅发函督促；建立了补充耕地跨省辖市交易平台，对中东部发展较快、重大项目较多且耕地后备资源基本枯竭的省辖市、县（市、区），允许通过指标交易，用于省级以上重点项目的耕地“占补平衡”。近年来，我省已先后为小浪底水库、石武和郑西客专等国家重大工程补充耕地数十万亩，没有出现因“占补平衡” 耕地无法落实而影响重大项目用地报批的情况。在农民权益保护方面：一是抓好源头，促使将征地费用足额纳入项目概算。国土资源部门主动参与项目可行性研究和设计方案论证，向编制单位提出征地费用概算编制建议。在项目建设用地预审阶段严格把关，对征地费用低于规定标准、资金来源没有出处的不予通过预审。二是对各地呈报的征地方案进行严格审查。凡征地补偿标准低于国家、省规定标准的，一律不予批准用地。三是对特别重大的项目采取统一组织、统一报批、统一标准、统一实施的征地服务模式。明确时间节点和工作标准，加强
对市、县级政府实施征地程序的监管，提高征地资金拨付效率，确保重大项目征地补偿安置费用及时、足额到位。
（三） 对省人大常委会在专题调研中发现问题的整改情况。２０１３年１０月２１日至２５日，省人大常委会调研组就土地资源管理和开发利用情况，对南阳、信阳、驻马店３市进行了专题调研，发现并提出了一些重要问题。对于这些问题，省政府高度重视，逐项进行研究，并采取了多项措施加以整改。关于“土地供需矛盾突出与粗放利用并存” 问题。一是努力开源，保障需求。省国土资源厅已专程赴国土资源部汇报沟通，争取调剂追加用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标，全力保障重点用地需求。目前，国土资源部已同意追加用地计划指标４.９３万亩、城乡建设用地增减挂钩指标５.８万亩。二是抓好节流，盘活存量。以省囤地圈地违规用地土地闲置浪废问题专项治理领导小组名义派出多个督查组，对全省各地囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题进行核查，对未处置到位的实施现场督办，加紧解决土地批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的问题。三是节用挂钩，激励约束。责成省国土资源厅抓紧制订具体办法，将年度用地计划指标的配置与各地保护耕地、依法依规管地、节约集约用地以及开展土地综合整治等情况相挂钩，以土地利用水平的高低决定用地指标分配的多少，进一步提高土地资源配置效率。关于“探索创新踊跃与风险加大并存” 问题。一是针对各地在农村土地整治和土地管理制度改革方面的探索，研究分析，分类处理。对明显属于违法违纪范畴，超出创新范围的，依法严格查处；对改革探索中的一些失误和偏差，加强指导监督，及时整改纠正；对国家鼓励的改革创新，加强政策研究与指导，确保其在法律、法规规定的框架内稳妥推进。二是针对一些地方在征地过程中出现的问题，加强监管，严控风险。１０月２１日省政府专门召开了全省维护被征地农民合法权益专项督察工作电视电话会议，对整改征地补偿安置落实不到位问题、依法依规严肃查处违规征占土地案件、完善征地管理政策、规范政府征地行为等进行了安排部署。关于“土地严控政策和地方发展思路之间协调容易失衡”问题。对于国家严格土地调控政策与我省区域经济社会发展战略如何衔接的问题，省政府及各相关职能部门正进一步加强研究。１０月２９日和３１日省政府分别在新乡、信阳市召开了全省人地挂钩政策试点工作豫北片、豫南片座谈会，就如何创新土地利用模式、推进人地挂钩试点工作、促进土地要素合理流动进行研究探讨。下一步，将按照党的十八届三中全会关于深化综合改革的精神，积极推进人地挂钩政策试点等工作，确保在改革实践中不走错路、少走弯路、取得实效。我省土地资源管理工作取得的成效和省人大及其常委会多年来的关心、支持密不可分，省人大常委会各位委员和人大代表对土地资源管理工作给予了强有力的支持。我省加强土地资源管理的政策措施，很多都是听取省人大代表的建议、议案后制定完善的。省人大的支持是我省土地资源管理工作得以顺利进行的重要保证。下一步，省政府将在省人大及其常委会的支持和监督下，继续加强和改进工作，不辜负各位委员以及广大代表的信任和重托。
以上报告，请予审议。