关于我省新型城镇化建设情况的专题调研报告
———２０１３年９月２４日在河南省第十二届人民代表大会
常务委员会第四次会议上
河南省人大常委会财经工作委员会
省人大常委会：
根据省人大常委会２０１３年工作安排，省人大常委会成立了由常委会副主任、党组副书记张大卫为组长，财经（工） 委领导、部分常委会委员和财经委委员及人大代表为成员的新型城镇化建设情况专题调研组。５月中旬，调研组与全国人大新型城镇化调研组一起，听取了省发改委、住建厅、教育厅、公安厅等１０多个省直有关部门的情况汇报。在配合全国人大新型城镇化调研和认真落实省委关于新型城镇化专题调研任务的基础上，调研组还赴部分市、县、乡，与当地政府有关部门负责同志和专家学者座谈交流，深入部分市镇、社区、街道、城中村、建筑工地进行考察，听取基层干部、城市居民和农民工及其家属的意见和建议。现将有关情况报告如下。
一、我省新型城镇化建设工作的基本情况
城镇化是我国现代化建设的历史任务，与工业化、信息化、农业现代化相辅相成，关系到我省探索走好“两不牺牲、三化协调、四化同步” 科学发展的路子，具有“一发动全身” 的综合带动作用。近年来，我省围绕构建以产业集聚区为主的科学发展载体和现代产业体系、现代城镇体系、自主创新体系“一个载体、三个体系”，把推进新型城镇化摆在突出位置，坚持产业为基、就业为本、住房牵动和教育牵动“一基本两牵动”，加快产业集聚区建设，积极培育中原城市群，推动中心城市组团式发展，深入实施城乡建设三年大提升行动计划，城镇化进程明显加快，城乡面貌发生可喜变化，突出表现在以下几个方面：
（一） 城镇化快速发展，水平显著提高。２０１２年底全省城镇化率４２.４％，比２００７年提高８.１个百分点，年均提高近１.６２个百分点，高于全国平均水平近０.５个百分点，成为建国以来河南城镇化进程最快的时期。城镇人口迅速增加，２０１２年底全省城镇人口达到４４７０万人，较２００７年底增加１０８１万人，年均增加２１６万人。
（二） 城市规模不断扩大，现代城镇体系初步形成。坚持实施中心城市带动战略，大力推进以中原城市群为主体形态的现代城镇体系建设，加快城市新区和产业集聚区建设，城市规模不断扩大，综合实力明显增强。目前，全省共有１００万人以上的城市５个，５０—１００万人的城市１０个，２０—５０万人的城市和县城１４个，１０—２０万人的城市和县城３０个，３万人以下的建制镇７４７个，初步形成了大型中心城市、中小城市、小城镇各具特色、竞相发展的城镇体系。
（三） 城镇基础设施建设取得突破，综合承载能力显著提升。近年来，各级政府不断加大投入力度，加快城市基础设施和公共服务设施建设。“十一五” 期间，全省累计新增城市道路３８１３.８１公里，燃气用气人口４１１万人，供水能力１４８万立方米／日，城市集中供热面积３７８８９９万平方米。县城以上城市的生活垃圾处理厂和垃圾无害化处理场全部建成并投入运营，城市居民生活环境得到明显改善。交通、电力、通讯等基础设施建设也都发展迅速，投资环境、产业发展环境显著改善。
（四） 产业集聚区快速发展，产业集聚水平和人口承载能力不断提高，成为我省推进城镇化的重要支撑。近年来，我省按照“一个载体、三个体系” 的发展思路，着力推进产业集聚区建设，加快构建现代产业体系、现代城镇体系和自主创新体系。我省把产业集聚区作为构建“三个体系” 的载体，按照“四集一转”，即企业（项目） 集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建，人口向城镇转移的要求，以若干特色产业为支撑，推动产业集聚发展，产业和城市互动发展。经过近几年的发展，全省１８０个产业集聚区建成区面积已达到１６１３平方公里，产业集聚区规模以上工业主营业务收入和从业人员占全省的比重达到或超过５０％。产业集聚区正在成为市、县经济发展的增长极，成为开放招商的落脚点，成为转型升级的突破口，成为城镇居民就业、增收的主渠道，成为推进工业化和城镇化的“发动机”。
（五） 城乡一体化建设试点深入推进，城乡统筹发展呈现良好态势。鹤壁、济源、巩义、舞钢、义马、新郑、偃师７个城乡一体化试点城市在全省率先实行了以实际居住地登记入户的户籍政策，基本实现了“两免一补” 城乡全覆盖，初步建立了城镇居民医疗保障制度和城乡统一的就业服务体系，积极推进基础设施和公共服务设施向农村延伸，城乡居民生产生活条件不断改善。
（六） 各项改革不断深化，新型城镇化建设体制机制初步建立。近年来，我省适应城镇化快速健康发展的要求，不断加大改革开放力度，加快了城市基础设施投融资体制、市政公用行业改革步伐，有效缓解了建设资金的不足；户籍制度改革步伐加快，取消了“农转非” 转户指标，逐步放宽了农民进城的条件；城镇社会保障制度逐步完善，初步形成了养老、失业、医疗等多层次社会保障体系；启动了城乡统筹就业试点工作，对限制农民进城就业的歧视性政策进行了清理，建立了促进农民进城落户联席会议制度和工作机制。
二、我省新型城镇化建设中存在的主要问题
在调研和座谈过程中，我们也了解到当前我省在推进新型城
镇化过程中还存在的一些矛盾和问题，这些问题多数是局部的和发展中的问题，但也有共性的、普遍的和全局性的问题，需要引起高度关注。比较突出的，主要集中在以下几个方面：
（一） 对推进新型城镇化的认识还有待提高。新型城镇化是一项全局性的大课题、新课题，在调研和座谈交流中，部分干部对推进新型城镇化的目的、动力、路径的认识还处于模糊状态，对城镇化发展中的规律性把握还不够准确。特别是一些地方由于对城镇体系、形态布局、功能定位的认识不够全面，对城市规划布局缺乏相应的宏观引导，造成城市建设无序，为长远发展埋下隐患。个别地方在一定程度上存在发展战略和思路摇摆不定、工作反复折腾的情况。
（二） 城镇化率较低，城镇发展实力不够强。目前，我省城镇化水平仍然较低，２０１２年底全省城镇化率虽达到了４２.４％，但与全国５２.６％的比率相比，仍落后近１０个百分点。中小城市、小城镇普遍存在规模小、产业和人口集聚能力不强，城镇之间缺乏协调统筹的情况。全省县城、县级市平均规模仅为１５万人左右。县城以下建制镇平均０.８８万人，规模过小，公共服务设施配套普遍不足，难以发挥服务带动乡村地区发展的功能。
（三） 城镇化质量不高，城市综合承载能力有待提升。目前我省大量进城务工农民、郊区就地转化的农转非居民虽然常住在城镇地区，但这部分人大多不能与城市居民享有同等待遇，未能真正融入城市，存在城市内部二元结构现象。以郑州市二七区城中村孙八砦为例，该村占地８７８亩，户籍人口１６４５户、５０２８人，而居住该村的流动人口就达１３万余人。我省城市基础设施水平与部分省份乃至全国平均水平相比，还存在一定的差距。城市教育、文化、医疗卫生等公共设施不足，配套建设不够及时，空间布局不尽合理。中小学超大班、医院加床等现象不同程度地存在。城市住房供给不足，保障性住房保障面不高。据全国第六次人口普查资料，河南省城市人均住房面积不足１６平方米的人口约为３００万人，占城市总人口的比重约达１６％，尚有５０％的城市人口人均住房面积达不到小康标准。
（四） 城乡二元结构破解力度有待进一步加大，户籍等方面改革也需要加快推进。当前，农村和小城镇发展仍远远落后于大中城市，二元结构导致的城乡差别在某些方面不仅没有缩小，反而有继续扩大的趋势。一方面，个别地方对农村发展和农民利益重视不够、投入不足，公共服务不均衡，资源要素在城乡之间没有均衡配置和平等交换，基本公共服务水平在城乡间差距较大，导致人口过度向大城市集中，在一定程度上强化了城乡二元化格局，加剧了城乡之间、地区之间发展不平衡。另一方面，农村集体土地产权制度和征收征用制度对农村和农民不公道，土地红利分配的理论和政策需要探索。农村集体建设用地在流转过程中存在一些问题，农村宅基地和集体建设用地无法跨区域流动，闲置浪费。农民进城后在城市和农村“两头占地” 现象一定程度地存在，导致城乡建设用地出现“双增长”，个别地方还出现农田抛荒的现象。此外，青壮年农民大量外出打工造成农村“空心化” 日益严重，目前农村主要以留守老人、留守妇女和留守儿童等“三留人员” 为主，影响农业生产和农民生活质量。
（五） 法规政策体系不够完善，体制机制创新尚显不足。目前，新型城镇化引领三化协调发展政策制度和激励机制缺乏顶层设计，部门、地区的局部实践探索和制度创新系统性和权威性不足，推进城镇化的各部门协作工作机制还没有完全建立，新型城镇化的引领地位和作用在认识上、政策配套和实践中还没有得到真正确立。土地制度改革进展较慢，城乡统一土地市场尚未建立，征地制度不够完善，农村宅基地退出机制缺失。城镇公用设施投融资体制改革亟待突破。城镇公用设施建设需要大量资金，单纯依靠财政和银行贷款难以为继。行政区划调整滞后，区域之间规划协调机制不健全，区域发展缺乏规划协调，造成城市之间功能相近、产业相同、重复建设等问题出现。
三、几点建议
当前，我省正处于加快建设中原经济区的关键时期，城镇化也进入了提质提速发展的新阶段，迫切需要省委、省政府从加快中原经济区建设大局出发，进一步明确我省推进新型城镇化的路径、举措，使城镇化发展更加符合人民群众的意愿，更加符合经济社会发展的规律，更加符合河南的省情，确保在推进新型城镇化过程中不走错路、少走弯路，以新型城镇化引领“三化” 协调、“四化” 同步。现结合调研情况，提出如下建议：
（一） 进一步统一和提高对新型城镇化的认识。新型城镇化核心是人的城镇化，关键是提高城镇化的质量，根本目的是缩小城乡差距，逐步解决城乡二元结构问题，让农民过上好日子，让农业走向现代化，让农村与城市化同行。因此，必须走统筹城乡、协调发展的路子，不能以损害农民利益，削弱农业和农村发展为代价来发展城镇化；要严防“为城镇化而城镇化＂，更加强调人的城镇化，坚持以人为本，有序推进农村转移人口市民化，努力实现基本公共服务均等化，重点解决农民工市民化问题，逐步推进基本公共服务覆盖全部常住人口；要尊循城镇化过程中社会系统的内生运行规律，既要顺势而为，又要积极稳妥，不能超越发展水平和发展阶段拔苗助长；要妥善处理好政府与市场的关系，坚持市场导向，更多依靠市场手段，发挥市场机制作用，减少行政命令和过度干预；要因地制宜，分类指导，不能搞一刀切，选择适合本地区特点和发展阶段的城镇化模式。
（二） 进一步加强城镇化的顶层设计和总体规划。科学编制城镇化发展规划，既要做好物的规划，更要做好人的规划，要把农村人口转移的规划与经济社会发展规划特别是产业规划更加紧密地结合起来，重点做好农村劳动力就业和人口转移规划、就业培训规划以及公共服务均等化规划等。在建设规划中，要调整完善市、镇设立标准，把常住人口作为设市建镇的主要依据并配置相应的公共资源及管理服务；明确城市规模界限，防止大城市无序扩张。要构建科学合理的城镇化评估体系，重点关注农村转移人口就业水平、基本公共服务覆盖率、农业现代化程度、土地利用效率、农民收入水平和城乡居民收入差距等指标，避免片面追求城镇化发展速度和建设规模等指标，引导各地区各部门把更多精力和工作重点放在提高城镇化的质量上。
（三） 进一步用改革创新手段破解城镇化的制约因素。要进一步深化改革，创新体制机制，更多依靠市场手段，充分发挥市场作用，尽快解决制约城镇化健康发展的体制机制问题。围绕人的城镇化，加快推进户籍制度改革和社会保障制度改革，剥离附着在户籍上的不平等社会福利待遇，努力实现基本公共服务均等化。深化农村土地制度改革，在保护农民土地财产权利的同时提高土地使用效率，确保土地增值收益主要归农民所有。加快农村集体土地确权、登记、颁证工作，支持农民承包地按照依法、自愿、有偿的原则有序流转，促进农村土地适度集中和规模化经营，推动现代农业健康发展。深化财税、金融和投融资体制改革，建立科学、合理、多元化的城镇化成本分担机制，合理确定政府与企业和个人的分担比例和方式，引导金融资本和民间资本流向“三农”，参与新型城镇化进程。
（四） 进一步研究并规范新型农村社区建设。建议把新型农村社区与小城镇建设以及新农村建设统筹考虑。在县（市） 城周边、产业聚集区、集体经济发展比较好、领导班子强的地方，大力发展新型农村社区。在其他地方，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 的方针，加强社会主义新农村建设。在调研中，我们感到，新型农村社区建设是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，要坚持把生产方式转变作为生活方式转变的前提，以产业发展带动社区建设。对于城市新区、产业集聚区、城乡结合部地区以及土地整理项目区，通过迁村并点建设新型农村社区是非常必要的，但要按照产业、土地、新型农村社区和各项公共服务规划“四规合一” 的原则，科学合理确定社区布局和规模，不能一味追求高标准。对于目前已经开展试点的地区，建议各级政府加大投入，加快完善社区基础设施和公共服务设施，确保农民尽快入住，防止出现新村入住不了、旧村拆除不掉的情况。对于其他尚未开展试点的地方，建议更加注重发挥小城镇现有基础设施和公共服务的作用，降低建设成本，促进集中居住农民充分就业。对于经济发展相对薄弱的农区，建议结合土地综合整治、农村危房改造、农村环境综合治理，量力而行，加强基础设施和公共服务设施建设，不断改善生产生活条件。
（五） 进一步加大对新型城镇化建设的资金支持力度。一是建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。二是加大对城镇基础设施尤其是新区、县城、乡镇基础设施方面的支持力度，加强对市县的转移支付，增加可统筹财力所占的比重，完善小城镇功能，提升小城镇品位。三是加大对新型城镇化建设的资金支持力度，安排专项资金，支持新型社区学校建设、基层文化机构建设、医疗卫生设施、体育基础设施建设。
（六） 进一步强化推进新型城镇化的法规保障。推进新型城镇化是一场深刻变革，涉及到很多体制机制的改变。从目前情况看，保障新型城镇化发展的法律法规还不健全，有些还相对滞后。比如，城市国有土地和农村集体土地在权益、流转等方面存在较大政策差异，农村集体土地的权益受到较多限制。省人大作为省级权力机关，要充分发挥自己的职能作用，通过听取“一府两院” 工作报告、执法检查、专题询问、规范性文件审查等监督手段，推动新型城镇化工作，解决制约新型城镇化过程的主要问题；要结合新型农村社区建设，尽早将《河南省村镇规划建设管理条例》的修订工作提上议事日程，尽早启动《河南省保障性住房条例》、《河南省国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法起草工作，按照中原经济区建设纲要有关“先行先试”的规定，尽早立项《河南省集体土地征收补偿条例》和集体经营性建设用地流转方面的地方性法规；对新型城镇化过程中一些单项的、涉及全局性的问题，要及时作出相关的决定或决议，为这些工作提供法制基础，确保新型城镇化合法合规推进。
以上报告，请予审议。