关于省十二届人大一次会议主席团交付议案办理情况的报告

———２０１３年５月２８日在河南省第十二届人民代表大会

常务委员会第二次会议上

河南省人大常委会内务司法工作委员会

省人大常委会：

省十二届人大一次会议主席团交付内务司法工作委员会研究办理的议案共１１件（０１７号、０２２号、０３１号、０３９号、０４２号、０７１号、０７６号、０８９号、０９１号、０９６号、０９９号）。收到这些议案后，内务司法工作委员会高度重视，按照议案办理相关规定，及时征求了省法院、省检察院、省政府法制办、省发改委、省公安厅、省民政厅、省人社厅、省人口计生委、团省委、省妇联等有关部门的意见，在此基础上进行了认真研究。议案内容涉及发展社会事业、保障和改善民生、创新社会管理等多个方面，体现了代表们对经济社会发展重大问题和社会热点、焦点问题的高度关注与深入思考。５月１４日，内务司法工作委员会向主任会议汇报了办理情况，主任会议同意提请常委会本次会议审议。现将议案办理情况报告如下：

一、已列入省人大常委会地方立法调研项目的１件

新乡市代表团王树安等１１名代表“关于制定《河南省公民救助行为保护条例》的议案”（０２２号）提出，助人为乐、见义勇为是中华民族传统美德，但近年来社会上有悖于传统美德的事件时有发生，使见义勇为成为一个沉重的社会话题。为倡导见义勇为、弘扬社会正气，保护救助人合法权益，建议制定《河南省公民救助行为保护条例》。我委研究认为，助人为乐、见义勇为虽然传统上由道德规范来调整，但在当前我国正处于经济社会转型期和社会矛盾凸显期，以及加快建设社会主义法治国家的大背景下，通过立法对这一领域进行调整，依法保护救助人的合法权益，从制度上有效鼓励和保护助人为乐、见义勇为的传统美德，是必要的、有益的。议案所提《河南省公民救助行为保护条例》与已列入省人大常委会立法调研项目的《河南省见义勇为人员奖励和保护条例》调整范围、对象基本一致。下一步主要是抓紧开展立法调研，尽早将该立法议题列入省人大常委会立法审议项目。

二、建议列入省人大常委会立法计划的１件

驻马店市代表团田立文等１７名代表“关于制定《河南省刑事被害人救助条例》的议案” （０４２号）提出，当前我省刑事被害人救助工作存在制度不完善、资金保障不足、公检法之间及政府有关部门之间衔接协调不畅等问题，为进一步推动我省刑事被害人救助工作的开展，建议制定《河南省刑事被害人救助条例》。我委研究认为，司法实践中，因被告人没有赔偿能力造成刑事被害人或者其近亲属生活陷入困境的情况大量存在，其中许多形成信访案件，甚至引发恶性报复，是影响社会和谐稳定的重大隐患。建立刑事被害人救助制度，使刑事被害人能够得到适当救助，有利于安慰被害人或者其近亲属，减少矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。目前，关于刑事被害人救助制度，没有相应法律规定，缺乏制度保障，议案所反映的问题普遍存在。为保障该项工作的规范、有效、可持续开展，有必要立法。实践中，近年来全省公检法等方面围绕刑事被害人救助，做了大量工作，积累了有益经验，为开展立法创造了条件。鉴于此，建议将《河南省刑事被害人救助条例》列入省人大常委会即将编制的２０１４—２０１８年立法规划。

三、建议暂不列入省人大常委会立法计划的９件

１． 商丘市代表团张建华等１１名代表“关于应尽快出台河南省《促进社区服务业发展条例》的议案” （０１７号）提出，目前我省从事社区服务的人员多是离退休职工、下岗失业人员、进城务工人员等，缺乏培训，技能单一，不能很好地适应社区服务需要，影响社区服务业发展。建议制定《促进社区服务业发展条例》。我委研究认为，发展社区服务业有利于经济发展、社会安定和群众生活质量提高，随着家庭结构小型化、人口老龄化以及消费结构多元化，社区服务业的重要性不断上升。为指导和促进社区服务业发展，２０１１年１２月国务院办公厅下发了《社区服务体系建设规划（２０１１—２０１５年）》，明确了发展社区服务业的指导思想、基本原则和发展目标，提出了重点任务和重点工程，并规定了相应保障措施。２０１２年５月省政府办公厅印发了《河南省社区服务业体系建设规划（２０１１—２０１５年）》，对社区服务业的发展进行了更为具体的部署，包括发展多层次、多样化的社区服务，完善社区服务设施网络，加强社区服务人员培训等。议案所提出问题，通过有关政策措施的进一步贯彻落实，可以逐步得到解决。同时，在全国人大及其常委会已通过的法律中，还没有出现社区概念，各方面对社区概念的认识尚未统一，就社区服务业制定地方性法规，在立法技术上也不成熟。鉴于此，建议暂不将议案所提立法项目列入省人大常委会立法计划。

２． 新乡市代表团王树安等１１名代表“关于制定《河南省促进儿童福利事业发展条例》的议案” （０３１号）提出，当前我省儿童福利保障体系存在诸多问题，如儿童福利机构缺乏、对一些孤儿弃婴政府救助不力、民间收养不规范、有关执法部门监管不力等。为完善儿童福利保障制度，提高儿童福利保障水平，建议制定《河南省儿童福利事业发展条例》。开封代表团郑茜等１１名代表“关于尽快制定《河南省弃婴、孤儿权益保障办法》的议案” （０９６号）提出，当前弃婴孤儿权益保障机制不完善，损害弃婴孤儿合法权益的事件时有发生，弃婴孤儿权益保护问题日益突出，建议制定《河南省弃婴孤儿权益保障办法》。我委研究认为，两件议案所提立法项目内容一致，决定合并办理。切实提高儿童福利水平特别是孤儿弃婴权益保障水平，是保障和改善民生、促进社会和谐的重要内容。虽然随着经济社会发展水平不断提高，儿童福利事业有了长足发展，但现实生活中，儿童权益得不到保护的问题仍较严重，比如我省兰考弃婴火灾事件、贵州毕节流浪儿童垃圾取暖中毒身亡事件等让人痛心。目前，涉及儿童福利的法律法规，在国家层面主要有《未成年人保护法》、《母婴保健法》、《义务教育法》、《收养法》等法律和国务院及其民政等部门的有关条例、规章，我省有《河南省未成年人保护条例》和《河南省人民政府办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》等。总体看，涉及儿童福利的法律法规、政策文件虽数量不少，但缺乏系统、科学、有效的规范，亟需通过儿童福利专项立法，梳理、整合、完善有关工作制度机制，以推动和保障儿童福利事业更好发展。据了解，国家民政部正在调研并积极推动儿童福利立法。考虑到立法的前瞻性、稳定性以及地方性法规与国家法的衔接问题，建议待国家儿童福利法出台一段时间后，再根据我省实际，考虑启动地方立法。

３． 周口市代表团程维明等１２名代表“关于尽快出台《河南省社会养老保障性促进条例》的议案” （０３９号）提出，我国人口老龄化呈加速发展趋势，我省人口多、底子薄、人均指标低，需要加快发展社会养老事业，积极应对人口老龄化问题，建议制定地方性法规。我委研究认为，我国人口老龄化速度快、规模大、未富先老，是当前和今后一个时期经济社会发展面临的突出问题，已引起各方面高度关注。２０１２年１２月，全国人大常委会对《中华人民共和国老年人权益保障法》进行了修订（２０１３年７月１日起施行），明确积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务，对老年人家庭赡养与抚养、社会保障、社会服务、社会优待等作了全面细化和充实，其中将老年人社会保障和社会服务的内容均作为独立章节进行表述。据了解省民政厅等方面正在积极推动对《河南省老年人保护条例》（省人大常委会１９９０年２月通过）进行修订，议案所提意见、建议可以在该条例修订时充分考虑和采纳。鉴于此，建议暂不将议案所提立法项目列入省人大常委会立法计划。

４． 郑州市代表团李婷等１０名代表“关于尽快制定街道办事处条例的议案” （０７１号）提出，当前街道办事处承担的工作和职能越来越多，但国家及我省均未出台城市街道办事处相关条例，街道办事处履行职能缺乏法律依据。为更好地发挥街道办事处的职能作用，建议制定《河南省城市街道办事处条例》。我委研究认为，议案较为全面、客观地反映了当前城市街道办事处组织、职权方面存在的问题。１９５４年全国人大常委会《城市街道办事处组织条例》（已_______于２００９年废止）对街道办事处的组织、职权作了规定。经过长期的改革发展，街道办事处在工作对象、工作任务、机构设置、职能和人员编制等诸多方面都发生了巨大变化，现在街道办事处不仅负责民政，还承担着发展经济、招商引资等任务，并负责落实政府各职能部门布置的工作。同时有的城市却在探索撤销街道办事处。目前国家层面和我省都没有规范城市街道办事处组织、职权的法律、法规，城市街街道办事处的组织、职权存在于法无据的问题。通过立法，对城市街道办事的组织、职权进行规范，是必要的。另一方面，在当前国家不断深化行政体制改革、推进政府职能转变的大背景下，街道办事处的组织、职能仍然处在不断变化的过程中，目前制定地方性法规的条件尚不成熟。鉴于此，建议暂不将议案所提立法项目列入省人大常委会立法计划。

５． 郑州市代表团戴春枝等１０代表“关于尽快为零工务工人员建立制度措施进一步保障零工务工人员自身权益的议案”（０７６号）提出，目前农村进城务工人员中有一些人长期打零工，其工作临时性强，社会保障程度低，关于零工务工没有配套的法律法规，零工务工人员的服务管理问题突出，建议尽快开展零工务工人员就业管理服务立法。内司工委研究认为，随着经济社会发展，劳动用工形式日益多样化，部分农村进城务工人员长期从事零工务工，其劳动、生活环境较差，零工务工人员的服务和管理问题需要进一步加强和改善。关于零工务工行为， 《劳动合同法》、《合同法》等法律有相应规定，追本溯源，当前存在的主要问题在于缺乏便捷、有效的零工务工供求信息交流平台，致使零工务工人员长期蹲守在马路边、立交桥下，劳动、生活环境较差；同时由于个人意愿、工资结算等方面的原因，零工务工人员较少参加城镇职工养老保险和医疗保险，抗风险能力较弱。鉴于以上情况，我们认为，只要政府及有关方面进一步加强和完善供求信息交流平台建设，以及职工养老、医疗等社会保险与非职工社会保险之间的衔接和协调，引导和鼓励零工务工人员积极参加社会保险，不断提高其社会保障水平，零工务工人员的权益保障问题是能够得到较好解决的。

６． 开封市代表团李玉坤等１１名代表“关于尽快制定《河南省‘失独家庭’救助管理办法》的议案” （０８９号）提出， “失独家庭”是一个特殊的困难群体，随着独生子女家庭的增多， “失独”群体随之增加，“失独家庭”的养老等问题越来越突出。《人口与计划生育法》规定：独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。但关于“必要的帮助”没有量化标准，政府的重视和信息公开也不够。建议制定《河南省“失独家庭”救助管理办法》，设立具体的补助标准，并考虑养老精神体系建设。我委研究认为，独生子女伤残死亡家庭（“失独家庭”）现象很大程度上是与实行计划生育政策相伴而生的，对独生子女伤残死亡家庭给予特别扶助，是国家义不容辞的责任和义务。国家和我省对独生子女伤残死亡家庭扶助工作都十分重视，积极建立健全扶助制度，不断提高、完善扶助标准、措施。２００７年国家人口计生委、财政部联合下发了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，２００８年我省开始实施独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度，并确定了扶助标准。历经调整，目前我省的扶助标准是，独生子女死亡或者三级以上残疾的夫妻，在女方４８周岁以前每人每月５０元生育关怀抚慰金；在年满４９周岁后，为２７０元（独生子女死亡）和２２０元（独生子女残疾）特别扶助金。２０１１年１１月，省人大常委会对《河南省人口与计划生育条例》进行了修订，规定“对独生子女残疾、死亡的夫妻和计划生育手术并发症患者，符合国家有关特别扶助条件的，在国家扶助标准的基础上，再增加一倍的特别扶助金。”虽然有关方面做了大量工作，但从现状来看，对独生子女伤残死亡家庭的扶助仍主要集中在发放抚慰金（或救助金）层面，对独生子女伤残死亡家庭面临的经济、养老、精神慰藉等问题，缺乏系统、有效的对策。为系统有效解决这些问题，进一步提升独生子女残疾死亡家庭的扶助水平，还需要进一步探索尝试。据了解，国家人口计生委已就完善人口计生利益导向政策体系，进一步解决好独生子女家庭特别是独生子女伤残死亡家庭面临特殊困难问题，起草了具体方案并报国务院审批。鉴于以上情况，建议省人大常委会对独生子女伤残死亡家庭扶助问题给予更多关注，加强监督，督促政府及有关方面不断提升独生子女伤残死亡家庭扶助工作水平；积极调研，待条件成熟，及时开展立法或者对已有相关法规进行修订。

７． 开封市代表团李玉坤等１１名代表“关于制定我省社会救助条例的议案” （０９１号）提出，随着经济社会各项事业不断发展，广大人民群众收入水平总体明显上升，但仍然存在不少低收入群体。我省社会救助制度体系不完善，法律保障不健全，救助范围有限，有必要制定我省社会救助条例。我委研究认为，社会救助是保障和改善民生的最后一环，是社会保障体系的重要组成部分，是实现社会公平正义的应有之义。经过不断努力，我省社会救助工作已有了较为系统的政策措施，但仍存在一些依靠现行政策难以解决的问题，比如申请救助对象的认定程序、救助程序、救助内容的规范问题，救助经费的保障问题，骗保的法律责任问题等。通过立法，进一步加强和规范社会救助工作是必要的。据了解， 民政部２００５ 年１ 月启动社会救助法立法工作，２００７年１２月形成社会救助法草案，上报国务院，２００８年８月国务院法制办就草案向社会公开征求意见。草案明确了社会救助的基本原则、管理体制和经费保障机制，规范了各项社会救助的主要内容，明确了救助申请审核程序，规定了社会救助的监督管理制度和法律责任等，较为全面地回应了社保救助实践中存在的困难和问题。目前国务院法制办等方面正在对草案作进一步论证、完善。考虑到地方性法规与国家法的衔接问题，建议待国家社会救助法出台实施一段时间后，再根据我省社会救助实际需要，考虑制定地方性法规。

８． 南阳市代表团刘在贤等１３名代表“关于建议省人大常委会重新出台加强检察机关诉讼监督决定的议案” （０９９号）提出，２００１年省人大常委会通过的《关于进一步加强检察机关法律监督的决定》（以下简称《决定》），对我省检察机关加强法律监督工作发挥了积极作用，但《决定》出台已有较长时间，期间刑事诉讼法、民事诉讼法等相关法律已经修改， 《决定》有些内容已不能完全适应当前实际，为进一步加强检察机关诉讼监督，建议省人大常委会重新出台加强检察机关诉讼监督的决定。我委研究认为，加强检察机关法律监督是对人民群众日益增长的公平正义诉求的必要回应，应引起各方面的重视。《决定》对加强我省检察机关法律监督工作提出了总体性要求，内容涵盖对刑事诉讼、行政诉讼和民事审判活动的法律监督，同时由于立法权限所决定（根据《中华人民共和国立法法》，诉讼制度事项只能制定法律），其规定内容较为原则，但与新的法律法规没有冲突，其加强检察机关法律监督的精神应当讲与当前形势和工作需要是一致的。目前，国家层面正在酝酿开展司法权力运行机制改革，新的刑事诉讼法、民事诉讼法也实施不久（两诉讼法均于２０１３年１月１日起实施），其实际运行中的一些问题仍有待观察。建议待有关情况进一步明确后，再考虑对《决定》进行修订。

以上报告，请予审议。