关于加强对政府全口径预算决算审查监督的专题调研报告
———２０１３年９月２４日在河南省第十二届人民代表大会
常务委员会第四次会议上
河南省人大常委会预算工作委员会
省人大常委会：
为贯彻落实党的十八大提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督” 精神，２０１３年省人大常委会决定组织开展关于加强对政府全口径预算决算审查监督的专题调研。６月４日，省人大常委会第十次主任会议审议通过了关于加强对政府全口径预算决算审查监督的专题调研工作方案。根据专题调研工作方案，在省人大常委会副主任张大卫的直接领导下，成立了由部分省人大常委会组成人员、省人大代表及省财政厅、审计厅有关同志组成的专题调研组。８月６日前，各省辖市人大常委会按照省人大常委会委托调研的要求向预算工作委员会报送了专题调研情况报告。８月１２日，省人大常委会专题调研组在郑州召开座谈会，听取了省财政厅、发改委、审计厅、国资委、人社厅等部门相关情况的汇报，张大卫副主任出席会议并作了重要讲话。８月１３日至１５日，专题调研组又分成三个小组分别到洛阳市、新乡市、商丘市及伊川县、卫辉市、民权县进行深入调研。现将有关情况报告如下：
一、我省全口径预算决算管理情况
国家实行全口径预算决算管理，目的是将政府的所有收支都纳入预算决算，实行统一、完整、全面、规范的管理，将政府花的每一笔钱都纳入监督范围，这是健全完善公共财政体系的必然要求，是落实依法治国方略的重要举措。目前，国家纳入全口径预算管理的政府收支预算主要包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等。其中：公共财政预算是政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于维持国家行政职能正常运转、保障和改善民生、保障国家安全等方面的收支预算；政府性基金预算是政府通过向社会征收基金、收费以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算；国有资本经营预算是政府以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算；社会保险基金预算是政府通过社会保险缴费、公共财政预算安排补助以及其他渠道等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。在全口径预算体系中，公共财政
预算是基础，各预算功能明确，既相对独立又有机衔接。
（一） 省级全口径预算决算管理情况
按照国家建立公共财政体系的要求，省政府逐步将省级政府收支纳入全口径预算决算管理：１９９７年将养路费、车辆购置税附加费等１３项数额较大的政府性基金纳入预算管理，单独编制政府性基金预算；２０１０年，试编省级社会保险基金预算；２０１１年，编制省级国有资本经营预算；同年，根据财政部要求将原按预算外资金管理的收入（不含教育收费等）全部纳入预算管理。目前，省级财政已初步形成了包括公共财政预算决算、政府性基金预算决算、国有资本经营预算决算、社会保险基金预算在内的全口径预算决算体系框架。２０１３年，经省人代会审查批准的各类预算收入总计１０２６.１亿元， 其中： 公共财政预算收入１３１亿元， 政府性基金收入１８４.４亿元，国有资本经营收入３亿元，社会保险基金预算收入７０７.８亿元。省级各类预算支出总计１８３０.５亿元，其中：公共财政预算支出８８４.６亿元，政府性基金支出２６９亿元，国有资本经营预算支出３亿元，社会保险基金预算支出６７３.９亿元。全口径预算决算编制逐步完善透明。２０１１年起，将中央提前下达的转移支付省级留用部分和以前年度结余结转资金编入年初公共财政预算和政府性基金预算。国有资本经营预算编报范围逐步扩大，２０１３年３５个省直部门所属２０７家国有企业向省财政部门申报了国有资本收益。省级社会保险基金预算涵盖企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等５项，２０１２年５项社会保险基金累计结余４３２亿元，是当年基金支出总额的１.５倍。目前，省级公共财政支出预算已细化到项级科目，１２７个一级预算单位全部编制了部门预算决算。其中，省法检两院、省政府组成部门和直属机构共４１个单位的部门预算报送省人代会审批，并向社会公开。全口径预算管理改革不断深化。２００３年以来，我省积极推进财政国库集中支付、政府采购、公务卡管理等制度改革，截至２０１２年底，所有省级部门及所属１８００多个基层预算单位实现了国库集中支付，所有纳入省级国库集中支付改革的预算单位推行了公务卡改革，政府采购规模不断扩大；积极推进项目投资评审和绩效预算管理，２０１３年省级绩效评审项目扩大到每个部门至少２个，进一步提高了财政资金使用效益。
（二） 市、县（市、区）全口径预算决算管理情况全口径预算决算编制管理逐步推进。各市、县（市、区）政府基本上都能够按照要求将除教育收费以外的其他政府非税收入、上级转移支付和以前年度结余结转资金编入公共财政预算和政府性基金预算。洛阳、焦作、新乡、漯河、许昌、安阳等１１个省辖市和８个县（市、区）编制了国有资本经营预算。１８个省辖市本级和１１３个县（市、区） 单独编制了社会保险基金预算，市、县（市、区） 社会保险包括企业职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险（卫生部门负责管理）共９项，实现了制度上的全覆盖，截至２０１２年底，由人社部门管理的８项社会保险基金累计结余７２０亿元。部门预算制度改革逐步推进，各市、县（市、区）以部门预算为纽带加强了财政拨款、政府性基金、预算外资金和其他收入的统筹管理，预算资金到部门的比例不断提高，如新乡市２０１３年本级预算资金全部细化到具体项目，公共财政预算资金到部门的比例提高到６％；南阳市本级预算资金到部门的比例达到７０％以上。预算信息更加公开透明，如焦作市全方位披露政府预算信息，财政总预算及各部门的预算在财政办事大厅陈列，供社会公众随时查阅； 平顶山市２０１３年本级财政预算及８６个一级预算单位的部门预算及解释说明，全部在政府门户网站或部门网站上公开。全口径预算管理方式不断创新。如焦作市近年来积极推进公共财政预算改革，２０１３年编制了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府非税收入预算、政府采购预算、政府债务预算、政府投融资预算、社会性别反应预算等９本预算，比较全面地反映了政府财政收支情况，促进了财政管理的科学化、精细化、透明化。新乡市２０１３年市本级全面推开预算绩效管理改革，市本级１１９３个预算项目全部编制了项目绩效目标和实施进度，纳入项目支出管理、编制绩效目标的公共财政预算、政府性基金预算和预算外资金约５０亿元，占全部预算资金的６０％以上。南阳、平顶山、商丘、新乡及卫辉等市县加强了对政府债务的管理，政府债务还款情况在预算中都有反映。新乡市本级地方政府债务率由２０１０年的１０８.１％下降到２０１２年的７１.２％；卫辉市明确规定了财政部门对政府债务融资建设项目的资金审核职责，有效防范了政府债务风险。
二、全口径预算决算审查监督情况
（一） 省人大全口径预算决算审查监督情况省人大及其常委会在预算审查监督工作中，一是加强法规制度建设。先后制定了《河南省预算监督条例》、《河南省实施〈监督法〉办法》；在工作实践中，预算工作委员会又先后制定了关于预算草案、预算执行、决算草案、审计工作报告、部门预算决算草案初步审查的５个办法，具体规范了预算决算审查监督工作的程序和步骤，使预算审查监督工作逐步法制化、制度化、规范化。二是依法对财政预算决算草案进行审查，积极推动预算决算编制更加规范、完整、细化、透明。督促省政府２０１１年将省级国有资本经营预算报省人代会审查批准，２０１３年又将省级社会保险基金预算报省人代会审查批准；根据《监督法》的规定，将常委会组成人员关于财政决算和审计工作报告的审议意见整理后转省政府办公厅研究办理，并要求反馈办理结果，跟踪监督效果逐步得以体现。三是深入开展省级部门预算决算审查工作。２００７年以来先后组织开展了对省高级人民法院、省政府组成部门和直属机构共２７个部门预算、２３个部门决算的审查，初步形成了从预算到决算完整的审查监督链，完成了对部门预算全过程的审查监督，有力地推动了省级部门预算制度的建立和执行。四是加强对预算执行的审查监督。每年两次听取省政府关于预算执行情况的汇报，对由中央代理我省发行地方政府债券取得收入和超收收入安排引起的预算调整，督促省政府及时编制省级预算调整方案报省人大常委会审查批准，有效地维护了预算的严肃性。五是充分利用审计监督成果。提出审计部门应结合《监督法》规定的人大常委会决算审查重点内容，对人民群众关心关注的重大民生项目等进行审计，为人大常委会审查决算草案提供有力支持；加强对审计查出问题整改情况的跟踪监督，深入到相关政府部门调查了解情况，督促整改落实，２０１２年还根据审计工作报告反映的情况，要求省辖市人大常委会将所属开发区（城市新区）预算纳入监督范围。六是加强对全省汇总预算和省级部门预算的备案审查。对审查中发现的部分市、县（市、区）法定支出增长比例达不到法定要求、部分省辖市政府预算编列赤字等问题，积极督促有关方面认真研究处理。七是围绕县乡财政状况、国库集中支付、财政支农资金使用情况等问题深入调查研究，推动财政预算管理不断加强。
（二） 市、县（市、区）人大全口径预算决算审查监督情况市、县（市、区） 人大及其常委会依法履行预算审查监督职责，逐步扩大政府收支纳入预算监督的范围，督促政府编制部门预算决算草案、国有资本经营预算决算草案、“三公” 经费预算决算草案并报人大及其常委会审查批准；加强对预算调整事项的监督，维护预算的严肃性；积极跟踪监督审计查出问题的整改落实，推动财政预算决算公开透明。在此基础上，部分市、县（市、区）人大及其常委会积极探索预算审查监督的新方法、新途径，如洛阳、新乡、鹤壁、焦作、商丘、驻马店、南阳等市及部分县（市、区） 人大常委会每年组织开展对部门预算的审查工作；安阳市人大常委会将上年度决算和本年度上一阶段预算执行情况分别在两次常委会会议上进行审查，并在审查决算草案时进行专题询问；焦作市人大常委会审查部门预算草案时邀请新闻媒体参加报道，并向社会公布部门预算审查结果；漯河市人大常委会对社会关注的土地出让收入、政府采购、政府融资平台公司运营情况等进行调研或听取专项工作汇报。部分市、县（市、区）人大及其常委会努力加强自身建设，商丘、平顶山等市聘请专业人员担任预算工作委员会委员，一些省辖市人大常委会加强了预算审查监督经验交流和培训，部分县（市、区） 人大常委会成立了预算工作委员会。
三、存在的主要问题
（一） 对全口径预算决算管理和审查监督的认识还有待提高当前，我国公共财政体系初步建立，社会主义民主政治还不完善，社会各方面对公共财政及全口径预算决算管理和审查监督的认识还不到位，预算意识还比较淡薄。突出表现在：有些地方政府及其有关部门主动接受人大预算审查监督的观念不强，依法理财的意识还比较薄弱，不能按法律规定的时间和人大的要求提交预算决算资料，预算的科学性、完整性和约束力不强。一些地方人大及其常委会缺乏对预算审查监督工作重要性的认识，总认为预算决算是经政府讨论、党委决定的，人大及其常委会只是程序性通过，有的还担心预算审查监督多了会“越位”，导致预算审查监督实质性少，走程序流于形式多。
（二） 人大预算审查监督需进一步加强
一是一些地方人大及其常委会缺乏预算审查监督的责任感和使命感，敢于监督、善于监督的意识有待提高。二是对人大代表和常委会组成人员在预算审查监督中的作用发挥不够。三是由于人代会和常委会会期短，预算决算草案编制较粗，不易看懂，致使人大代表和常委会组成人员难以进行深入审查，提出有针对性的审查意见。四是对审查发现的问题跟踪监督少，预算审查监督实效不够。五是预算审查监督机构不健全、审查力量十分薄弱。省人大常委会预算工作委员会仅下设一个办公室，编制５人，实有３人。焦作、许昌、鹤壁三市人大和绝大部分的县级人大常委会尚未成立预算工作委员会，已成立的，编制也很少，且缺乏专业人员，难以适应深入开展预算审查监督工作的需要。
（三） 全口径预算决算管理和审查监督法律不健全《预算法》于１９９４年制定，至今未作修订，许多内容已不适应当前形势发展的需要。目前，对全口径预算的概念、内容、范围、编制主体、编制程序、审查监督等还缺少明确的法律规范。由此形成的主要问题：一是各预算的功能划分不清、存在交叉重叠现象。如政府性基金预算和公共财政预算都安排了教育、社会保障和就业、农林水事务、交通运输等方面的支出；纳入公共财政预算管理的专项收入专款专用，性质与政府性基金相同；国有资本经营预算和公共财政预算都编列了支持国有经济发展、国企改革和改善民生的支出等。二是预算编制主体和审批程序不统一。公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算由财政部门汇总编制，报经同级人大审查批准，而社会保险基金预算根据国务院有关文件规定由社会保险经办机构编制，经本级人社部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人社部门联合报本级人民政府审批。
（四） 提请人大及其常委会审查批准的全口径预算决算草案不够完整目前，全省教育收费、彩票发行销售业务费等收入（２０１２年总计１７１.５亿元） 仍由财政专户管理，未纳入预算。审计发现，全省仍有部分行政事业性收费、单位经营性收入（主要是房租收入）、部分国有企业股权转让收入长期储存在财政专户，未按规定纳入预算管理。省级国有资本经营预算仍然没有涵盖所有国有企业。大部分市、县（市、区）的国有资本经营预算决算、社会保险基金预算决算未报人大及其常委会审查批准。２０１３年省审计厅对１４个财政直管县审计发现有４个县的政府性基金预算收支未报人大审查和批准。除中央代理地方发行债券取得的收入外，对其他通过举借、拖欠或以回购等方式形成的地方政府债务缺乏有效的监督制约，未建立起有效的地方政府债务统一管理和风险评估预警机制。
（五） 预算编制不够科学精细透明
公共财政预算未真正按零基预算编制，难以反映项目的重要程度和效益情况，政府性基金预算编制不够准确。部门预算资金到位率低，有的市、县（市、区）部门预算只编列基本支出，没有项目支出，造成预算调整和追加较多，约束力不强。预算公开程度参差不齐，缺乏统一规范和监督。报人大审批的预算，省级公共财政预算和政府性基金预算仅编列到款，专项支出没有编列到具体项目，国有资本经营预算和社会保险基金预算都只编列到类；市、县（市、区）公共财政预算和政府性基金预算大多只编列到类，个别市、县（市、区） 只有预算决算报告，而没有预算和决算草案。
（六） 预算资金统筹调配难度较大
目前公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算各自独立，在政府部门内部由不同单位和机构管理，难以统筹安排。社会保险基金预算分别由人社、卫生和财政部门管理，在人社部门内部又由不同的机构分管。政府性基金预算专款专用，实际上是由各个不同的征收部门管理使用。在财政部门内部，公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算分别由预算、综合、企业管理机构编制。四类预算管理上的不统一，影响了政府对财政性资金的集中统一调控。现有法律法规及规范性文件对教育、农业、科技、农村公路养护、安全生产、计划生育、残疾人就业保障等支出都有比例要求，不仅肢解了政府预算，而且有的与地方实际需要相脱节，如新乡市开发区基本上没有农业，按规定却要每年从土地出让收入中提取农业开发资金，一定程度上造成资金闲置浪费。
（七） 财政转移支付制度亟待完善
目前，财政转移支付制度存在的主要问题：一是结构不合理，专项转移支付比重大，且要求地方配套，加剧了地方财政支出压力。如２０１２年中央对我省专项转移支付１０３４亿元，占转移支付总量的４０％；商丘市２０１３年市本级仅新农合、新农保、城镇居民养老保险、“两免一补”、农村文化事业、农村安全饮水等项目硬性配套就达２４５亿元，占市本级可统筹财力的１２.５％。二是指标下达晚，影响了预算编制的完整性和支出的均衡性，造成年底结余结转资金较多，影响了财政资金的使用效益。如商丘市，２０１２年共接受转移支付资金１６２亿元，而上级提前告知列入年初预算的只有４５８亿元，占２８３％。三是缺乏对上级专项转移支付结余资金的政策和处理办法。如新乡市２０１０年以前的专项转移支付结余结转项目１９０个，结余结转资金２.７亿元，因上级没有明确专项转移支付结余结转资金使用办法，地方财政不敢动用，造成资金长期闲置。
四、加强全口径预算决算审查监督的建议
根据这次专题调研中发现的问题，为加强和改进全口径预算决算审查监督工作，现建议如下：
（一） 进一步提高对全口径预算决算管理和监督的认识我国《宪法》规定，国家的一切权力（包括预算权）属于人民。公共财政取之于民、用之于民、受人民监督。加强全口径预算决算的审查和监督，是完善公共财政的必然要求，是推动政府依法理财的根本途径。全口径预算具有深刻的内涵，不仅仅表现在形式上的预算范围的扩大，更是对政府理财理念和方式的规范与提升，要求预算决策科学、民主、透明，增强财政资源统筹调配能力，倡导以绩效为导向的预算理念，强调预算权力和责任的对等。各级政府应从政治的高度、预算法治的理念和反对“四风” 贯彻群众路线的要求，来充分认识加强全口径预算决算审查监督的重要性、紧迫性，不断提高依法理财、科学理财、民主理财水平，自觉接受人大和人民群众监督。各级人大及其常委会应牢记责任和使命，依法认真履行宪法和法律赋予的职权，努力提高监督实效，推动预算制度改革不断深化、构建公共财政体系的基本框架，促进政府预算的科学化、精细化，真正替人民看好政府的“钱袋子”。
（二） 健全完善全口径预算决算法律体系
鉴于目前国家在全口径预算决算管理监督和转移支付制度等方面的法律还不健全，建议尽快完善和制定有关法律法规，明确全口径预算的概念、内容、范围、编制主体、编制程序、人大审查监督等内容，完善中央、地方财力与事权相匹配的财政体制，规范转移支付制度。我省也应根据国家的立法精神，及时加强这方面的地方立法研究，结合地方实际修订完善地方性预算法规，为建立统筹管理、有机衔接、互为补充的完整预算体系和加强人大全口径预算决算审查监督提供法律保障。
（三） 加强地方人大预算审查监督能力建设
随着我国民主政治、法治建设的推进，人民群众公共财政意识的不断增强，要求人大加强预算审查监督的呼声越来越高。党的十八大又对人大全口径预算决算审查监督工作提出了新的更高要求。人大预算审查监督是一项政治性、专业性、技术性很强的工作，由于人大代表和常委会组成人员中具备财政预算专业知识的人员少，又受会期、信息占有等限制，难以开展实质性预算审查监督，因此加强人大预算审查监督力量的“专设”、“专职”、“专业” 建设，发挥人大常委会预算审查监督工作机构在预算决算初审中的作用就显得非常重要。目前，全国各省（市、区）人大常委会都在加强预算审查监督力量，如山东省人大常委会预算工作委员会下设三个处室，编制２１人。相对而言，我省各级人大预算审查监督力量还十分薄弱。建议各级人大及其常委会高度重视人大预算审查监督工作，加强基础建设，未成立预算工作委员会的市、县（市、区）人大常委会应尽快成立，已成立的应配备相应的专业人员，不断提升全口径预决算审查监督能力。
（四） 探索全口径预算决算审查监督的方法和途径
一是完善部门预算决算审查监督机制，逐步将省级财政所有一级预算单位的部门预算和决算、“三公” 经费预算决算提交代表大会和常委会审查。二是建立更紧密的预算信息沟通机制，加强人大常委会预算审查监督机构与政府办公厅、财政、审计、税务等部门的信息沟通，尽快使人大常委会预算审查监督机构与政府财政国库集中支付系统实现预算信息联网，实时在线监督预算执行情况。三是完善人大预算审查跟踪监督机制，加强对政府落实人代会和常委会决议情况的跟踪监督，对人大代表和常委会组成人员的审议意见以及审计查出问题的整改情况分部门、分项目进行跟踪监督落实。四是加强对政府重大投资项目资金使用绩效情况的跟踪监督。五是加强对人大代表和常委会组成人员预算审查监督知识培训，充分发挥他们在预算审查监督工作中的作用。
（五） 促进全口径预算决算的规范、完整编制
督促地方各级政府按照全口径预算管理的要求，规范编制公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算报人大审查批准。将公办教育收费、行政事业单位房租收入、行政事业性收费等全部纳入预算管理。扩大国有资本经营预算范围，将所有国有企业全部纳入国有资本经营预算，逐步提高征收比例并用于国企改革和民生支出。提高社会保险基金统筹层级，逐步建立健全全面覆盖、保障有力、有机衔接的社会保障制度。加强政府债务管理，建立政府债务统计报告制度和风险预警机制。
（六） 积极推动加强全口径预算决算管理
积极推动政府改进预算编制方法，完善项目库建设和专家评审制度，加快推进预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用” 的绩效预算管理机制。督促地方政府深化预算管理改革，进一步完善国库集中支付、政府采购、投资评审等制度，健全财政管理监督制约机制，加大监督和问责力度。健全完善预算管理激励约束机制，强化各预算部门的主体责任，引导各部门各单位加强预算管理基础工作，健全内部控制制度，有效发挥单位内部控制和内部审计作用。
以上报告，请予审议。