关于全省土地资源管理和开发利用情况的

调研报告

省人大常委会土地资源管理和开发利用情况调研组

（２０１３年１１月２７日）

省人大常委会：

为了推动土地资源管理工作的科学化和规范化、严格保护耕地、提高土地节约集约利用效率，努力构建人和自然和谐、人地关系协调的生态文明型土地开发利用模式，根据２０１３年工作要点安排，省人大常委会将听取省政府《关于全省土地资源管理和开发利用情况的专项工作报告》。为了开展好这项工作，提高监督实效，１０月２１日至２５日，由省人大常委会副主任储亚平任组长，５名常委会组成人员、７名人大代表为成员的专题调研组赴南阳、信阳和驻马店三市，对其土地资源管理和开发利用工作进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、调研的基本情况

调研组赴省辖市前，听取了省国土资源厅、发改委、住建厅、交通厅、水利厅、农业厅等部门的工作汇报，全面了解了各部门土地管理和利用工作情况、存在的问题和有关的意见和建议。省人大常委会副主任储亚平对调研工作方案、重点内容和调研要求做了明确的指示。在三市调研期间，调研组听取了各市政府土地资源管理和开发利用情况的汇报，实地查看了南阳的邓州市南水北调渠首重大项目土地整治和宛城区产业聚集区重大项目土地利用情况，信阳的罗山县土地整治项目情况，驻马店的市产业聚集区，驿城区装备产业集聚区，大任庄征地拆迁现场、高铁广场商务中心区，职教园区的农校、汝师建设项目和孙吴庄拆迁安置项目现场，平舆县的农民进城安置点、射桥镇单老村人地挂钩现场、郭楼乡土地整理项目现场等。对入驻产业聚集区内的天羽有色金属压延有限公司、天冠企业集团、乐凯华光印刷科技公司、信阳文新茶叶新科园、海川电子玻璃项目、昊华骏化公司、中集华骏公司、雪花啤酒公司等企业土地利用的情况进行深入了解，并通过召开座谈会，与当地党委、人大、政府及有关部门和企业代表、基层干部、群众进行了交流，听取了大家的意见和建议。

二、全省土地资源管理和开发利用情况

调研组认为，在省委、省政府的正确领导下，全省上下按照“保障科学发展、保护国土资源、保障群众权益” 的总体目标，积极落实资源节约优先战略、加快土地利用方式转变，推进土地管理改革创新，建立健全了农村土地整治和节约集约用地机制，提高了土地资源保障能力和管理水平，推动了全省经济社会可持续发展。

（一） 服务科学发展。一是优化国土开发格局。省政府及有关部门先后配合国家编制实施了中原经济区、郑州航空港经济综合实验区、河南粮食核心区等建设发展规划，编制了河南省主体功能区规划、生态省建设规划等，组织推进产业集聚区、城市新区、中心商务区和特色商务区规划建设，以调整优化城镇化、工业化和农业现代化发展的空间布局为载体，提高土地资源的节约集约和高效利用，实现科学发展。二是保障重点项目建设用地。项目带动、投资拉动是我省加快经济社会发展的重要举措。近年来，围绕国家重点支持的领域和我省经济社会发展的需要，在国家下达的计划指标与我省经济发展实际用地需求缺口较大的情况下，土地管理部门一方面积极向上级争取土地指标，另一方面坚持“一般项目靠挖潜，有限指标保重点” 的原则，完善差别化的土地管理政策，创新建设用地保障机制。如：在产业集聚区方面，２００９年起在全省范围内强力推进１８０个产业集聚区规划建设，到２０１２年底，已建成面积１６９７ｋｍ２，累计利用省外资金超过７０００亿元，产业集聚区内规模以上工业增加值占全省工业增加值的比重已接近５０％。重要基础设施项目（如：南水北调中线工程和高铁建设项目）、民生工程项目（如：环保、教育、文化、卫生，公共事业项目，保障性安居工程项目）和高新技术产业项目建设用地都得到了及时有效保障，为我省经济持续健康

发展注入新的动力。

（二） 珍惜合理利用土地。一是探索建立建设用地标准和激励约束机制。按照节约集约用地原则，完善了各类工程项目建设用地标准， 提高单位建设用地投资强度和产出率。把市、县（市、区）及其产业聚集区单位生产总值和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量纳入政府年度责任目标和领导干部考核体系。深入开展创建国土资源节约集约模范县活动，初步形成了节约集约用地考核评价与激励约束机制。二是加强土地供应政策调控。严控高能耗、高污染、产能过剩和重复建设项目用地，严格控制禁止别墅类房地产、高尔夫球场、赛马场和各类培训中心项目用地，从严控制党政机关办公楼用地。三是优先保障多层标准厂房建设用地。对用于建设多层标准厂房的项目用地，优先解决用地指标。提倡和鼓励农村集体经济组织利用安置用地、破产乡镇村企业用地、空闲的合法集体建设用地建设多层标准厂房。四是推进存量用地挖潜和集约利用。加快推进旧城区和“城中村” 改造，加大市、县（市）建成区内棚户区、旧住宅小区和传统商业区的改造力度。鼓励工业企业在现有厂区内进行技术改造和产业升级。对适宜开发的未利用地或废弃地优先开发为建设用地。五是加大闲置建设用地清理处置力度。达到开发期限而未动工，造成土地闲置满一年的，按出让或划拨土地价款的２０％征收土地闲置费，并按国家规定征收增值地价。土地闲置满两年的，经政府批准收回后重新安排使用。

（三） 严格落实耕地保护目标。省、市、县三级政府签订耕地保护目标责任书，实行耕地数量、质量、生态全面管护，坚守耕地红线，确保总量不减少、质量不降低、布局更合理。一是积极推进高标准基本农田建设。认真落实国家下达的高标准基本农田建设任务，积极推进土地整治重大项目建设工作，加强耕地质量年度更新和监测评价。二是严格落实“占补平衡” 制度。推行补充耕地储备制度，建设项目补充耕地与土地整、治项目挂钩制度。加强补充耕地项目的立项、监管和验收，积极推进人地挂钩试点工作。三是持续做好卫片执法工作，严厉打击违法违规用地，清理不合理用地。

（四） 注重维护农民权利。一是下发了《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政〔２０１３〕１１号），提高了征地区片综合地价和地上附着物和青苗补偿标准。二是积极探索被征地农民安置新途径，提高农民在土地增值收益中的分配比例，要求社会保障费用不落实的不得批准征地。三是切实保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。要求征地报批前认真执行告知、确认、听证程序，充分听取被征地农民意见。

三、土地资源管理与开发利用工作中存在的主要问题在看到成绩的同时，调研过程中我们也发现了一些问题，需要引起有关部门的高度重视：

（一） 供需矛盾突出与粗放利用并存。由于工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，基础设施和产业项目的投资仍然强劲。据测算，未来５年，全省各项新增建设用地年均需８０万亩。而国家下达我省的计划指标仅为３０万亩，供需矛盾突出。但是，调研中看到：一是土地资源保护的意识还不到位。土地利用总体规划执行不严格，耕地保护措施落实不严，补充耕地质量缺乏保障。二是建设用地存在浪费。一些市县规模过度扩张，公共设施缺乏，产业支撑较弱，公共服务跟不上，城市新区人口集聚作用不强，人口密度没有增加。多层标准厂房数量不多，单位建设用地投资强度不够、产出效率和容积率较低。三是管理环节仍需加强。政府出让的工业用地价格低、征地程序不规范，未批先用、批非所建，借机圈地、搭车用地等违规违法问题时有发生。四是乡镇居民点和独立工矿区用地偏多、农村居民点占地多、缺规划、布局散、空闲地多。

（二） 探索创新踊跃与风险加大并存。为了解决土地资源瓶颈制约，破解发展难题，根据《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，我省正在积极探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩。洛阳、新乡、信阳三市作为省级试点在推进人地挂钩时，节余建设用地指标可跨市交易，极大激发了各地创新土地管理制度的活力。同时，以农村集体土地产权制度、土地整治制度、征地制度和农村宅基地有偿退出制度为主要内容的农村土地管理制度改革，以完善土地招标、拍卖、挂牌出让制度和建立农村土地交易制度为主要内容的土地有偿使用制度改革，以简化规范审批程序、提高效率为主要内容的土地审批制度改革也在各地积极推进。但调研中感到，市场配置土地资源的决定性作用还未得到完全发挥，节约集约用地的激励约束机制还没有完全建立，土地收益人的权利和义务不相匹配，失地农民的权利保障还不到位。因此，在社会各方利益博弈的条件下，制度改革容易突破法律法规的界限，协调难度和社会风险正在加大。

（三） 地方发展思路和土地严控政策之间如何协调容易失衡。当前，推动经济结构调整和发展方式转变是宏观调控的主题，但这是一个长期的过程。各地围绕这一主题，以严格的土地管理政策为抓手，通过调整土地利用结构，调节供应总量、供应节奏、实施供后监管等措施来调控经济发展。然而，有些地方土地收益已经成为政府收入的重要组成部分。在经济利益的驱动下，一些地方政府和领导为了一方发展，以地生财，更多地将目光盯在新增建设用地上，在盘活存量土地上下的功夫却不够，导致有些国土管理部门监管不到位，出现了建设用地批而难供、供而难用，宽打宽用、批少占多等问题。土地只是一个要素，若不能与资金、技术、信息、劳动力等市场要素整体合理配置，就难以实现科学发展。单项要求项目的用地保障，就可能出现以牺牲土地资源为代价换取经济发展的急于求成行为，从而影响当地可持续发展。

四、几点建议

根据党的十八届三中全会精神，结合上述问题，调研组建议：

（一） 提高国土资源保护意识。土地是民生之本、发展之基，土地问题始终是现代化进程中的一个带有全局性、战略性的重大问题。各级领导干部必须充分认识到，严格土地管理，既是贯彻科学发展观、确保经济社会可持续发展良好局面的当务之急，也是保障国家粮食安全、维护农民权益、构建和谐社会的重要内容。必须利用多种渠道，采取各种形式，加大党中央国务院土地管理方面的方针政策和《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》等法律法规的宣传力度，促进依法管地、科学用地的观念深入入心，提高广大人民群众，尤其是领导干部的国土资源忧患意识、责任意识和保护意识，推动政府部门依法行政，广大群众知法守法，为国土资源管理营造良好的工作氛围。

（二） 严守耕地保护红线不突破。作为国家粮食核心区，我省保护耕地资源、坚守耕地红线，对保障国家粮食安全具有十分重要的意义。一是耕地保护要坚持数质并重。进一步加强耕地后备资源勘察开发，挖掘后备资源潜力。按照以建设促保护的思路，加快土地开发整理，完善政策激励与考核机制，实现耕地占补数量质量双平衡。二是探索建立以耕地和基本农田保护补偿机制为主的耕地保护利益调节机制，充分调动全社会尤其是农民保护耕地的积极性。三是以基本农田保护为重点，大力建设高标准基本农田，切实加强基本农田、标准农田管护和质量提升工作。四是加强动态监管，杜绝耕地撂荒弃耕现象，对已验收的补充耕地要落实好跟踪，加强后续管理。确保我省“１.１８８９亿亩耕地”和“１.０１７５亿亩基本农田” 红线不突破，产量增加、生态改善。

（三） 发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进土地要素合理流动。要积极稳妥推进土地市场改革，减少政府对土地资源的直接配置，推动土地资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。推进城乡土地要素平等交换，建立健全集体建设用地产权制度，推动形成农村产权流转交易市场，促进农村产权流转交易公开、公正、规范运行。加快建立全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的土地价格形成机制，使工业用地地价与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度和土地恢复成本相挂钩。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。加强和改善对土地市场的宏观调控，完善土地市场信息系统并向社会公开。

（四） 赋予农民更多的土地财产权利。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。维护农民土地要素权益，保障农民公平分享土地增值收益。坚持推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，探索农业转移人口享受国家优惠政策的过渡措施，避免把转户农民变成无地、无房、无业的市民。

（五） 创新土地管理制度，提升管理水平。建立党委领导、政府主导、社会各方参与的土地管理和开发利用工作机制。建立健全土地资源保护制度，损害赔偿制度、责任追究制度、治理复制度和节约集约使用制度等，用制度保护土地资源。积极编制土地资源资产负债表，对领导干部实行土地资源资产离任审计，建立土地资源损害责任终身追究制。完善国土空间开发保护制度，严格按照土地利用总体规划的功能区划推动发展，对规划作出调整必须依据严格的程序，确保土地利用总体规划不因地方领导人的改变而随意更改。从用地结构比例、投标准资强度、投入产出率、容积率和建筑密度等方面，建立严格的用地控制标准，完善节约集约使用土地的激励约束机制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对土地资源超载区域实行限制性措施，促进人和自然和谐、人地关系协调的生态文明型土地开发利用模式不断完善和发展。

以上报告，请予审议。